原创 华利安 县域投融研究
【文章导读】：进一步完善企业风险管理是国资国企改革的重要任务之一，也是确保国有企业高质量发展的重要保障。近年来国家高度重视进一步提升国有企业防范、化解重大风险能力，自2006年起，国家出台了一系列与风险管理有关的政策，如《中央企业全面风险管理指引》、《企业内部控制基本规范》、《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》等。在地方化债任务艰巨的当下，地方平台提升风险管控和应对能力尤为重要，城投公司必须高度重视全面风险管理工作。但是全面风险管理并不意味着胡子眉毛一把抓，正如中央反复多次提出的，始终要牢牢守住不发生系统性风险的底线，因此，笔者认为，必须对风险进行分类和分级管理，只有这条路径才能最终实现全面风险管理的目的。
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一、可能面临的风险的分类与分级根据我们多年为城投公司提供各类咨询服务的经验以及所接触到的各类案例，我们把当下地方城投公司可能面临的风险分为以下七大类，三个风险等级。表1 风险分类与级别对应表
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二、风险分类管理
就城投公司可能面临的七大类风险，本文对其具体内容和产生原因进一步深入分析如下：
1系统性区域性金融风险
中央金融工作会议强调，要以推进金融高质量发展为主题，全面加强金融监管，有效防范化解金融风险，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。一般而言，系统性金融风险主要是指单个金融事件如金融机构倒闭、债务违约、金融价格波动等引起整个金融体系的危机。区域系统性金融风险主要指国内某个经济区域内金融体系内，因为单个金融事件如金融机构倒闭、债务违约、金融价格波动等，导致微观金融风险在区域内或区域间传播、扩散和放大、从而对区域经济发展造成严重的负面影响，构成区域性系统性金融风险。导致微观金融风险在区域内或区域间传、扩散或放大的原因主要有以下几种：
交叉违约：城投公司的债权人主要是银行和其他金融机构，考虑到金融机构的贷款合同中往往会存在交叉违约条款，因此城投公司一旦发生没有按期还款的情况，控制不好的话可能会出现“骨牌效应”，导致连锁性违约，发生挤压式抽贷、断贷。例如：与银行签订的借款合同中往往有以下条款，“发生交叉违约事件的，构成本合同项下的违约事件”。
互相担保：城投公司与区域内其他平台及其关联公司之间进行互保的现象非常普遍。随着市场风险增加，城投公司互保情况也日渐复杂，随着区域风险放大，城投公司互保或有多米诺骨牌效应，城投公司互相担保也会增加区域系统性风险，这种担保关系的连环性会增加代偿风险的积聚。平台互保最大的风险可能是会影响区域的再融资风险，一旦互保链条中的某个平台出现了风险事件，则整个区域会由于互保而导致风险传染，使得整个区域丧失了正常的再融资能力。
恶性违约事件：指超出预期、足以导致金融机构对相关区域政府或企业信用产生严重负面评价的重大违约事件，例如2020年末永城煤电控股集团有限公司（以下简称“永煤”）超预期违约事件，该事件对河南省信用环境造成了较大的负面影响。“永煤违约”打破了市场对区域重要性较强、具有核心资产国企的刚兑预期，投资人对发行人、地方政府偿债意愿下降产生担忧。永煤作为河南AAA级国企，其故意违约直接导致河南省区域整体信用资质被市场质疑，投资者信心不足，市场整体情绪脆弱，河南信用债一二级市场均受冲击，长期不得恢复。因此这一类的单个金融事件属于恶性违约事件，极易导致区域性风险。
2流动性风险
流动性风险是指城投公司难以及时偿还到期债务或维持正常的营运资金需求，进而导致资金链断裂，无法正常经营的风险。流动性风险的诱因通常包括：
融资渠道单一：城投公司通常依赖于政府的财政拨款和银行贷款，而政府财政拨款受到财政收支状况、政策调整等因素的影响，银行贷款受到宏观经济环境和金融市场波动的影响。
资金回笼期限长：地方基础建设项目投资大、回报低、周期长的特点，决定了城投公司项目的投资期普遍较长，回款慢；另一方面，资产的变现受股权投资、项目投资、历史项目清理或政府等各种因素影响，资产流动性较弱。
资产质量较差：很多城投公司的资产结构较为单一，具备较好现金流的市场化业务比重小，经营状况普遍不佳，收入呈现较大的波动性。此外，对于经营性资产，城投公司普遍缺乏盘活资产、开展市场化运营的意识，这都对公司的偿债能力带来挑战。流动性风险和系统性区域金融风险两者既有很大部分重叠，又有所区别，而且还会相互作用（如下图所示）：流动性风险一旦导致债务违约，并且存在所述的“交叉违约”或“互相担保”情形，则可能导致系统性区域金融风险；而本区域内的系统性金融风险事件（例如永煤事件）一旦产生，不论是否从城投公司引起，势必影响城投的持续融资从而又会触发流动性风险。
图1 流动性风险与系统性区域风险
3道德及操守风险
国有企业工作人员，特别是关键岗位管理人员，是国有资产经营管理职权的具体推动者、执行者、落实者，但是实践中偶尔会出现部分工作人员存在玩忽职守、挪用企业资产、贪污受贿等情况，对企业长期发展造成负面影响，这类风险我们统称道德及操守风险。这类风险原因通常有如下两类：表2 风险原因分析
4投资项目风险
城投公司一般既要承担政府投资项目融资功能，也要作为独立的经营主体参与市场竞争，实现自负盈亏和自我发展，但是在实践中会出现单方面追求投资规模的扩大而忽略投资的质量，出现投资标的估值过高、投后管理跟不上、投资损失或者难以实现退出等问题。这些都属于投资项目风险，具体列举如下：表3 风险原因分析
5工程项目风险
各类工程项目是城投公司的常见项目类型，其中可能涉及的风险包括：
表4 风险原因分析
6日常经营操作风险
日常经营操作风险主要是指在日常经营管理过程中，一些失误或不规范操作导致的风险，主要包括以下：表5 风险原因分析
7治理及管理体系风险
表6 风险原因分析
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三、风险分级管理
当前城投公司发展普遍面临着上述各类风险，但很多城投公司风险意识还不强，没有建立相应的风险应对措施，或者对于风险的理解过于狭隘，没有准确把握风险与收益、风险与发展、风险与试错、短期风险与长期风险等等之间的辩证关系。对此，我们认为，城投公司必须转变思维，一方面需提升风险意识，提升风险应对能力，另一方面需建立风险分级管理体系，精准处理和解决各类不同风险。
1正确转变思维方式
变“风险导向”为“问题导向”：城投公司以及城投公司内部各部门不能局限于“风险导向”型理念，将免责或脱责作为唯一行为准则。在面对城投平台目前转型升级的的历史关卡，更需向“问题导向”型理念积极转变，要勇于承担时代赋予的历史使命，充分发挥主观能动性，形成“牢牢守住不发生系统性金融风险底线”的共识，防控风险必须最终聚焦到问题的完整解决方案，不能只是提出风险而没有风险解决方案。
正确处理风控和业务之间的关系：业务无法避免风险，企业不能一味放大风险，为了杜绝风险而拒绝开展所有有风险可能性的业务；企业也不能一味为了追求经济利益而忽视业务中的风险，给企业造成无法挽救的损失。风控和业务两者间关系应该是相互依托、相互成就，企业需要寻求两者的平衡，在风险可控的前提下寻求最大收益。风险管理的目标并不是绝对不出风险，而是在风险和收益间找到最佳平衡点。风控要做的是搭建完善的风险防御体系，通过覆盖前、中、后全流程、全方位的机制来有效管控风险、支撑业务。
建成“决策支持型”团队：城投公司内部可能存在着各部门之间“各自为政”的情况，各部门只负责自己部门职责范围的事项，不关心与其他部门的工作协调，不关注公司整体经营目标的落实和经营风险管控。因此，公司各个部门，特别是与公司风险管理相关的部门要转变工作思维和工作方式，形成共识，以预防和消除公司风险、完成公司整体目标为工作出发点，力争建成“决策支持型”团队，为平台各项经营管理决策提供重要支撑。
2建立风险分级管理制度
对企业内部各种风险进行分级，一方面可以更有针对性地制定相应的风险管控措施，有效预防风险事件的发生；另一方面可以及时应对和化解已经发生的风险事件。因此，为了更好防范、应对和化解风险，可以探索建立企业风险分级管控管理制度。
风险等级的评估和划分：企业要通过正式的风险评估程序识别风险，并对已识别的风险进行等级分类。具体而言，确定风险评估的各项指标和评估方法，通过定量分析、定性评估或专业评估机构评估等方式进行风险评估，并依据风险评估结果，将风险分为高、中、低三个等级。笔者基于自身的经验和所接触的各类案例，认为系统性金融风险和流动性风险在任何时候针对国有企业特别是国有平台公司，都应该列为最高等级的风险；道德及操守风险、投资项目风险、工程项目风险可以列为二级风险；日常经营操作风险、治理及管理体系风险可以列为三级风险。
风险管控措施的制定：企业在建立风险分级体系的基础上，针对不同等级的风险事件，将采取不同力度的处置措施，区分风险等级，摒弃“托底”思想。对于高风险等级的风险，企业应通过完善的管理制度、规范的操作流程、有效的监控手段等手段进行预防，例如建立内部控制制度、培训员工的风险意识等；对于中等风险等级的风险，企业应制定相应的风险减轻措施，并建立相应的应急预案；对于低风险等级的风险，企业应根据需要建立相应的风险应对措施，以便在风险事件发生后能够及时应对和化解。风险冲突的解决：企业应根据风险等级确定风险管理的优选顺序，明确风险管理成本的资金预算和控制风险的组织体系、人力资源、应对措施等总体安排。在企业面临多个不同等级的风险时，应优先对风险级别高的风险配置适当的资源以求解决方案，再逐步覆盖其他低等级的风险。此外，在不同风险解决方案发生冲突的时候，即针对某一风险的风险解决方案的实施会造成另一种风险发生，在此种情况下，必须优先解决高等级风险。
综上，国有企业特别是国有平台公司应积极探索分类、分级管理的风险管理新思路，将面临的风险进行归纳分类，通过风险评估对风险进行评级，对不同类别和不同级别的风险建立有针对性且协调统一的完整风险管理体系，形成真正有效的、适应新形势市场竞争需要的风险管理模式，这也是平台转型发展中不可回避的重要一环。
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