“小马拉大车”的尴尬处境
1984年6月，国务院正式批准设立盘锦为地级市。盘锦的诞生与辽河油田息息相关，作为中国重要的油田之一，辽河油田的发现和开发为盘锦注入了源源不断的动力。辽河油田的储量丰富，累计探明的石油储量达到19.5亿吨，天然气储量则达到1612亿立方米，这些无疑为盘锦的迅速崛起奠定了坚实的基础。
作为一个典型的石油化工城市，盘锦凭借油田带来的财富，在经济上取得了长足的发展，石油化工产业一度成为支柱产业，推动了城市各项基础设施的建设。到2023年，盘锦的GDP已经达到了1394.3亿元，稳居辽宁省人均GDP的首位，已经连续八年占据这一高位，这一切的成绩无疑都与辽河油田紧密相关。
尽管盘锦的经济表现可圈可点，其地级市的身份却显得有些“名不副实”。全市的总面积为4071平方公里，看似不小，但市辖区的面积却仅占了其中的15%。这一比例显示出盘锦的行政区划在某种程度上存在不小的限制。
盘锦的辖区范围内，双台子区、兴隆台区和大洼区是市区的核心，但剩下的大部分地区依然属于县域，特别是盘山县。盘山县的行政架构庞大，目前依旧管理着148个行政村，人口和资源分布广泛，实际管理和统筹难度较大。相比之下，双台子区作为盘锦的老城区，面积仅为127平方公里，连营口市主城区的一半都不到，这使得盘锦的市区面积看起来显得格外紧凑，远远无法覆盖全市的广阔地域。
这种行政区划带来的问题显而易见，尽管盘锦市拥有丰富的资源和强大的经济实力，但其行政区划的不合理性和市级统筹的困难，直接影响了盘锦的长远发展。虽然在2016年大洼撤县设区，盘锦的市辖区数量从两个增加到了三个，但整体的市级统筹格局并没有得到根本性改变，依然存在“底盘小、负担重”的问题。
县域经济在盘锦的经济结构中占比超过40%，而市辖区的资源和管理能力却有限，造成了许多矛盾。由于市区的面积狭小，盘锦在推行跨区协调、资源整合等方面面临着较大的难题，很多发展项目在实施过程中常常受到限制，效率低下，甚至有时候导致发展停滞。
尤其是在辽河油田的资源管理上，由于油田的生产区域横跨双台子、兴隆台和大洼三个市辖区，地方政府与油田的关系复杂，管辖权限的重叠和协调困难使得资源调配变得尤为棘手。油田虽然为盘锦提供了巨大的经济支持，但由于其隶属于央企，地方政府的调控和管理能力受到很大限制，这也进一步加剧了行政效率低下的问题。市政府希望通过改革来增强地方的管理能力和经济统筹能力，但由于现有行政区划体制的束缚，许多改革措施难以有效推进。
全市面积大，但市区狭小，县域经济占比过高，市级统筹力不从心，这一系列问题堆积起来，形成了盘锦亟待解决的“硬骨头”。如何打破现有的行政壁垒，优化行政区划，推动盘锦在未来的经济发展中继续领先，已成为摆在政府面前的重大课题。
别人家的经验值不值得抄？
盘锦这行政区划的难题，不是没人趟过水。广东东莞那边，1988年撤县设市的时候，就没给自己留后路，直接把原来的县级建制一脚踢开，乡镇全划归市里管。那会儿东莞还是个不起眼的地方，可这一步走得果断，甩掉包袱后，乡镇的工业园区一个接一个冒出来，外资涌进来，经济腾飞得连周边城市都眼红。
到后来，东莞的GDP稳稳挤进全国前列，靠的就是这“市直管镇”的路子。海南儋州也学了这一招，2015年升格为地级市后，直接把16个镇和10个国营农场收归市里管，搞了个“直筒子市”的模式。那时候洋浦经济开发区正缺个强有力的统筹，儋州这一调整，资源整合立马顺了，港口建设和工业项目推进得风生水起，几年下来，儋州的经济版图硬是翻了一番。
甘肃嘉峪关的路子更硬核。这座城市本来就是靠酒泉钢铁公司起家的，资源型城市的标签贴得死死的。可嘉峪关没满足于守着钢厂过日子，干脆把行政层级压到最简，直接管镇，把酒钢的产业优势转化成了城市发展的发动机。
酒钢的钢材生产、物流运输全跟市里的规划拧成一股绳，嘉峪关愣是从个小地方变成了西北的工业重镇。反过来再看盘锦，辽河油田的底子不比酒钢差，年产原油超千万吨，天然气管道四通八达，可辽东湾新区和辽滨经济开发区的项目推进，老被跨区协调拖后腿。
市里管着21个镇、27个街道，总共48个基层单位，可中间隔着盘山县和三个市辖区，资源调配总得绕圈子。2023年统计显示，盘锦GDP1394.3亿元，连续八年全省人均第一，可这些数字背后，行政效率却没跟上趟。要是学学东莞、儋州或者嘉峪关，把这21个镇和27个街道直接收到市里手里，兴许就能少点内耗，辽东湾新区的港口建设和辽滨开发区的工业项目也能跑得更快些。
辽河油田这块硬骨头咋啃？
盘锦能有今天这番景象，辽河油田绝对是顶梁柱。可这块“香饽饽”也不是没麻烦，辽河油田毕竟是央企，归中国石油天然气集团公司管，地方政府的话语权有限。市里想调个资源、推个项目，经常得跟油田方面开会磨合，行政壁垒卡在那儿，效率低得让人头疼。
这种局面从建市之初就埋下了种子。1984年盘锦设市时，油田开发正热火朝天，市辖区跟着油田的布局划分，可到了2016年大洼撤县设区后，生产区域跨三个辖区的格局更复杂了。盘山县那边，9个镇、4个街道管着285个村居，油田的管线和设施也延伸过去，市里想统筹规划，却老被层级隔断。
要改革，核心就在于理顺油田和地方的关系。湖北仙桃的路子或许能给点启发。仙桃作为省直管县级市，早就把镇直接划归市里管，行政层级一压到底，效率高得让它稳坐全国百强县。
盘锦要是照着这路子走，把盘山县的9个镇、4个街道和285个村居直接收到市里，双台子和兴隆台改成功能区，专门负责老城建设和经济开发，油田的资源整合兴许就能顺畅些。2016年大洼撤县设区时，已经试着扩了市辖范围，这回再动一动盘山县，行政壁垒拆掉，油田的千万吨原油和天然气管道就能更好为全市所用，不至于翻天覆地，却能让资源活起来。
稳住阵脚，改革不能乱了套
在辽宁省的行政版图上，“省直管县”这个话题早就不是新鲜事儿，但真要推行起来，却总会撞上官员们的那点“小算盘”。几十年前，盘锦刚从垦区升格成地级市时，行政层级还简单得很，可如今，市、县、乡镇层层叠叠，管理链条拉得老长。
要把县直接交给省里管，市这一级自然得放手，可放手就意味着不少官员的权力得重新洗牌。比如盘山县，现在管着9个镇、4个街道和285个村居，县里的头头脑脑们习惯了手握实权，真要改成省直管，饭碗会不会晃，谁都得掂量掂量。
为了让这事儿不砸手里，有人提出个弹性级别制的主意。县级政府的正职，级别可以定在正处级到正厅级之间浮动，副职则在副处级到正处级之间灵活调整；底下乡镇街道的局长、书记们，正职定在正科级到副处级，副职在副科级到正科级之间晃悠。
2020年，湖北仙桃就试过这招，当地一个镇的书记因为连年考核拿优，硬是从正科级跳到了副处级，带着全镇修路盖厂，GDP蹭蹭往上涨。盘锦要是也这么干，每年组织部下来考核，业绩好的就往上提一级，干得差的就老实待着，基层的干劲儿兴许就能被调动起来。2022年，辽宁省曾试点过类似的激励机制，结果盘山县一个乡镇硬是靠着招商引资从全省倒数挤进了前五十。
“省直管县”要是真在辽宁铺开，带来的好处可不只是官员级别动一动。拿盘锦来说，要是省里直接管县，中间这层“夹心”没了，行政效率能高一大截。财政上也能省下不少开支，2021年数据显示，辽宁省地级市平均行政成本占财政支出的12%，而湖北仙桃“市直管镇”后，这一块硬是压到了8%以下，省下来的钱都投进了工业园区和湿地保护。
这还不算完，东北老工业基地要想再站起来，盘锦这样的资源型城市得挑大梁。省直管县一锤子砸下去，资源整合快准狠，工业振兴的步子就能迈得更大。改革的路不好走，可这步棋到底能不能下成，还得看怎么摆平那些“硬茬子”。
参考资料：[1]周功满.省直管县改革能够促进共同富裕吗?——基于双重差分模型的实证分析[J].治理研究,2024,40(3):95-110159
