作者：彭青 摘 要：进入新发展阶段后，新型城镇化建设的任务要求和内外部条件发生了诸多变化，仅依靠大城市和城市群难以继续推进新型城镇化全面提质增效，需要适时对建设方案作出调整，激发县城在城镇体系中承上启下的作用。随着乡村振兴战略和共同富裕目标的提出，县城在新型城镇化建设中的作用进一步凸显，但不合理的土地规划、薄弱的产业基础、人口集聚效应不强等问题制约了县城城镇化建设。对此，应以产业发展为基础，分类引导县城建设方向；以人的发展为核心，深化体制机制改革，促进各类要素在城乡间自由有序流动；以技术进步为动力，提升县域治理体系和治理能力现代化。 作为连接城乡的中间环节，县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《纲要》)调整了城镇化空间布局，明确提出县城应成为城镇化建设的重要载体。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(以下简称《意见》),从功能定位、产业发展、市政设施、公共服务、带动乡村、生态保护、体制创新等七个方面对县城城镇化建设提出了指导意见。党的二十大报告也再次强调要推进以县城为重要载体的城镇化建设。以上文件从政策层面对县城城镇化建设作出了顶层设计。 一、以县城为重要载体的城镇化建设理念是时代发展所需目前，我国新型城镇化已进入新的发展阶段，县城在城镇体系中的作用日益凸显，县城建设的重要性被提升到新的高度。以县城为重要载体的城镇化建设政策的提出，既符合新型城镇化的发展规律，也是时代发展所需。 (一)我国城镇化发展历程自1867年西班牙工程师塞德首次提出“城市化”概念以来，城市化的理论探索和现实建设在全球不断推进，先后形成纽约都市圈、伦敦都市圈、东京都市圈等世界级城市群。我国由“城市化”过渡到“城镇化”,不仅仅是一个使用术语由分歧到统一的过程，更是我国城镇建设情况的刻画。 1.缓慢发展期(1949—1979年)。新中国成立之后逐渐形成的城乡二元结构严重阻碍了生产要素的自由流动，计划经济体制也限制了第三产业的发展，导致城镇化进程缓慢。城镇化率从1949年的10.64%增长到1979年的18.96%,30年的时间仅仅提高了8.32个百分点，与同期全球平均水平相差近20个百分点。 2.快速发展期(1980—2010年)。改革开放后，工作重点转向以经济建设为中心，在此过程中，我国逐步建立起社会主义市场经济体制，生产要素的流通渠道不断拓宽，工业化进程加快，城乡逐渐统筹发展，大量农村剩余劳动力向城镇转移，这些都促使城镇化高速发展，到2010年我国城镇化率达49.95%。在这一时期，中国城镇化建设先后历经小城镇广受支持、大城市与城市群不断崛起的阶段。20世纪80年代，受小城镇数量众多、乡镇企业异军突起、费孝通提倡的“农民离土不离乡”城镇化模式、第三世界国家“大城市病”等因素影响，中国制定了“控制大城市规模、合理发展中等城市、积极发展小城市”的城镇发展方针[1]1]。进入21世纪后，大城市作为发挥聚集效应的理想载体，其经济推动作用愈发明显，各级政府也将城市建设作为刺激内需、拉动经济增长的重要手段。2000—2010年，城镇化率以年均3.21%的速度增长，城镇化建设进入快速期[2]2]。 3.质量转型期(2011年至今)。在城镇化高速发展的同时，人们也发现，这一时期的发展成就主要是建立在物质消耗基础上的，能源过度消耗、环境被破坏、“大城市病”等问题凸显，对此，我国积极采取措施以解决上述问题。党的十八大明确提出走中国特色新型城镇化道路，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》则要求城镇化从速度型向质量型转变，由传统的“物的城镇化”转为“以人为核心”的新型城镇化，从基础设施、人居环境、公共服务等方面提升城镇化水平。到2020年，我国城镇化取得了较好的发展成就。在此基础上，《纲要》提出“十四五”时期我国城镇化发展目标：加快农业转移人口市民化，到2025年常住人口城镇化率提高到65%;完善城镇化空间布局，促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展；全面提升城市品质，使更多的人民群众享受更高品质的城市生活。 (二)我国城镇化发展特征1.深受国家发展战略影响。从新中国的立国战略到改革开放的富国战略，再到党的十八大之后的强国战略，国家发展战略的更迭不断调整着城乡关系融合发展，优化空间布局[3]3]。受此影响，中国的城镇化也从缓慢发展向快速发展再向质量型发展转型。在这一过程中，政府不断通过制度调整引领城镇化发展。20世纪八九十年代，随着农村改革和乡镇企业的异军突起，生产要素在城乡流通，农村人口开始向城镇转移，我国选择了小城镇发展道路。此后，随着农业生产力水平的提高、工业化进程加快、二三产业大规模集聚需要等情况出现，国家认为推进城镇化的条件已渐成熟，于是在2001年“十五”计划中适时将城镇化上升为国家战略，并提出走“大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路”。中国的城镇化建设开始进入快速发展期，大中城市(尤其是大城市)强大的集聚效应和经济活力日益凸显。在这个过程中，国家为着力解决“物的城镇化”发展弊端，有效提高人民生活福祉，充分发挥城镇体系其他环节的作用，又先后提出“以人为核心”的新型城镇化和以县城为重要载体的城镇化方向。 2.农村人口大规模转移且未出现严重的城市问题。中国的城镇化曾被诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨预言为影响21世纪人类社会进程的两件最深刻的事情之一。过去几十年，数以亿计的农村人口转移到城镇。从总体来看，中国城镇常住人口从1949年的5,765万人增长到2020年的90,220万人，城镇化率达63.89%,超过世界平均水平。从区域来看，东部地区与中部地区、中部地区与西部地区的城镇化率差距也在不断缩小，2020年这一差距分别缩小至11.76%和13.49%。在这场人类历史上最大规模的城镇化进程中，中国紧紧把握国情，提出切实可行的发展策略，有效避免了英国、美国、阿根廷等先行国家和发展中国家在城市化进程中所经历的严重城市病[4]4],妥善处理了城市发展、社会稳定、人民生活之间的关系。 3.常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距较大。受经济分布不均、城乡二元结构等因素的影响，中国城乡差距仍然较大，户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率。2010年，中国户籍人口城镇化率比常住人口城镇化率低16.56个百分点，到2020年，虽然户籍人口城镇化率比10年前提升了10.67个百分点，但与常住人口城镇化率的差距拉大到18.51个百分点。如何实现农村转移人口市民化，提升户籍人口城镇化率，将是城镇化下一步的重点任务。 4.城市群和大城市成为城镇化建设的主力军。目前，城市群和大城市已经成为支撑各国经济发展的主要力量。我国先后规划批复了京津冀、长三角、珠三角等19个城市群，这19个城市群约占全国土地面积的25%、人口的75%、GDP的88%,并出台了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》等促进大城市发展的政策文件。2021年，有16个城市的常住人口超过1,000万人，66个城市的常住人口超过500万人。城市群、都市圈及大城市发展迅速，其引领示范、辐射带动作用得到强化，城镇化率明显提升，促进了各类要素流动和高效聚集，不断释放创新发展动力，“同城效应”初步显现[5]5]。未来大城市城镇化建设的重点将集中于提升城区功能、宜居宜业等方面，同时也要调整城镇化发展模式，从规模型向质量型转变，构建完善的城镇体系，使大、中、小城市和建制镇协调发展。 5.县城建设滞后，但富有潜力。相较于城市群和大城市的快速发展，县城的城镇化建设明显滞后，许多县城陷入发展困局，如产业发展后继乏力、资源利用效率较低等[6]6],尤其是新冠肺炎疫情暴露出县城人居环境、公共服务、市政设施等方面仍存在不少短板，综合治理能力仍然较弱，对经济发展和农业转移人口就近城镇化的支撑作用不足，与满足人民美好生活需要还有不小的差距[7]7]。这些问题既不利于新型城镇化“以人为核心”的目标实现，也不利于促进城乡融合发展，必须及时解决。虽然县城在市政设施、公共服务等方面还存在短板和弱项，但也应该看到，县城已具备了城镇化建设的基础条件，下一步可通过“补短板强弱项”措施予以完善。从现实情况看，为了更好地照顾家庭、关注子女教育，越来越多的农民选择返乡创业就业，这扩大了县域人口回流规模，有力填补了县城发展和乡村振兴所需的人才缺口。 (三)以县城为重要载体的城镇化建设理念《纲要》《意见》重点强调了县城在整个城镇体系中的承上启下作用及如何推进县城城镇化建设。在新发展阶段，县城融合城市与乡村、平衡聚集与分散、贯通上层与基层的纽带功能愈发明显[8]8]。那该如何理解县城城镇化呢?有学者认为，它是构建以县城为基本节点，通过智能化、数字化技术，实现传统农业、农村、农民向现代农业产业、城镇、市民转变的城镇化[9]9]。当前，县城城镇化正处于建设初期，要优化政策工具使用结构，提高政策的适配性[10]10];准确区分县城功能定位，分类引导不同类型县城的发展方向，不断促进人口城镇化、土地城镇化、产业城镇化等三者有机协调[11]11]。与以往城镇化建设理念相比，以县城为重要载体的城镇化建设理念具有如下特征。 1.以县城建设为先导。当前，我国农村地区在基础设施、公共服务、人才储备等方面都非常薄弱，而农村基本都在县域，因此直接推进县域城镇化的条件尚不充分、时机也不成熟。相对而言，县城在这些方面优于农村，已经具备了较好的城镇化基础，因此，在县域内可以先行推进县城城镇化建设[12]12]。中央提出的推进以县城为重要载体的城镇化凸显了县城在县域中的引领作用，县城应通过“补短板强弱项”进一步完善基础设施，提升公共服务供给能力，增强服务功能，做好县域发展的引擎。此外，要注意的是，大城市与县城虽然同属城镇体系的一部分，但是大城市的城镇化建设具有明显的同质性，而县城却各有千秋、各具特色，在推进县城城镇化建设时，应遵循县城发展规律，按照功能定位的不同，分类引导县城发展。 2.以县域发展为目标。县城是重要载体，县城城镇化建设是重要过程，建设的目的是为了补齐短板弱项，从而有更强的能力带动县域体系化建设、全方位发展。因此，在推进县城城镇化建设时应树立县域整体发展的理念，不能仅仅关注县城的建设，应统筹规划、建设、管理等三大环节，强化规划的系统性，注重建设的持续性，提升治理的现代化，实现县域内城镇化建设成果共享。 3.协同推进乡村振兴。新型城镇化和乡村振兴是当前我国推进现代化建设的重要举措[13]13],但与大城市不同的是，大城市的城镇化建设以城市自身发展为主，而县城与乡村的空间联系非常紧密，我国大部分农村在县域范围内，县城城镇化与乡村振兴具有天然的耦合性，是共同作用的，因此，在推进县城城镇化过程中应积极打通与乡村振兴的耦合点，注重二者的协同推进，引导乡村产业发展，带动乡村基础设施和公共服务提档升级，发挥县城对乡村人口的吸纳和服务功能，通过县城城镇化为乡村振兴增添助力。 二、推进以县城为重要载体的城镇化建设的有利条件《纲要》从国土空间的功能协调、区域经济的发展协调、城镇体系的布局协调等三个层面对新型城镇化提出了调整[14]14]。其中，推进以县城为重要载体的城镇化建设明确了城镇体系的调整导向，即由城市建设为重心转向城市建设和县城建设并重，通过县城城镇化带动乡村振兴，促进城乡融合。 (一)政策支持，不断改善发展环境从《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》对县城城镇化建设的简要指导到《意见》的详细规划，可以看出，国家密切关注着城镇化建设总体情况，根据变化态势并结合经济社会发展趋势，精准调整城镇发展政策，为县城城镇化建设营造良好的政策环境。从2020年开始，国家发改委将每年定期发布的《新型城镇化建设重点任务》调整为《新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》;此外，针对县城城镇化建设中存在的短板和弱项，国家发改委等部门出台了一系列“补短板强弱项”的措施，将公共服务、环境卫生、市政公用、产业培育等四大领域的17项任务作为建设重点，并对建设项目进行公益性、准公益性、经营性分类[15]15],充分发挥政府和市场作用，提高建设成效。 (二)区位关键，充分发挥辐射作用县城上连城市、下接乡村，在城镇体系中发挥着承上启下的重要作用。除了少数城中村以外，我国大部分农村位于县域范围内，县城是县域内政治、经济、文化、交通等的中心，这一地理空间特色决定了县城对乡村具有极强的辐射带动作用，而且在县域范围内，城乡社会结构的同质性强、衔接性明显，城乡之间的交流也非常密切[16]16],这有助于县城带动乡村发展，更好实现乡村振兴和城乡融合。县城可以通过三个方面发挥辐射带动作用。一是产业振兴。发展现代农业和农业生产性服务业，促进农业产业转型升级，扩大乡村产业发展空间。二是人才支持。乡村发展需要人才支撑，目前，乡村吸纳人才的能力有限，而就近居住于县城是较好的选择，因此，把县城建设好了，可以吸引并留住更多的人才，同时县城也能为农民提供更多的技术培训，增加乡村自身的人才储备。三是基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖。实现县域内“以人为核心”的新型城镇化，本质就是推进公共服务均等化，提升乡村基础设施水平和公共服务能力，最终实现同城同待遇。 (三)数量众多，具有广泛空间基础从世界范围来看，30%—70%的城镇化率属于城镇化快速发展阶段。与美国、日本、欧盟等国家和地区相比，中国的城镇化还有很大上升空间，从现在到2035年，即使城镇化率上升10个百分点，中国也将新增上亿城镇人口，然而，城市的聚集不是无限制的，城市规模也不是越大越好，必定存在一个合理区间。大中城市已经聚集了大量人口和产业，要继续保持同等的集聚效应是难以实现的。中国城镇化率增长速度从“十三五”时期开始逐年递减，面对城镇化的蓬勃潜力和大中城市渐趋饱和的矛盾境地，推进县城城镇化不失为行之有效的方案。 “郡县治，天下安”,时至今日，县依然是我国城镇系统重要且基础的行政区划。截至2021年年底，我国共有2,843个县级区划，其中，县级市394个、县1,301个、自治县117个，县城的建成区面积由2011年的18,740平方公里增加到2021年的20,867平方公里，建设用地面积由2011年的17,437平方公里增加到2021年的19,752平方公里；在全国9.1亿城镇人口中，县城常住人口仅约1.4亿人。数量众多而人口较少的县城为深入持续地推进城镇化建设提供了广泛的空间基础。县域发展如何，县城是关键。作为县域的中心，县城承载着推进县域新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化的重任，把县城规划好、建设好，能有效带动整个县域城镇化的发展。从这个意义上说，县城城镇化的建设情况直接关系到我国城镇化的整体推进，关系到城乡融合发展程度。 (四)条件改善，大幅提升承载能力毋庸置疑，县城在基础设施、公共服务、环境卫生、产业培育等方面还存在短板和弱项，但是无论横向比较还是纵向比较，经过多年建设，县城在这几方面都取得了长足进步。以基础设施为例，据《2021年城乡建设统计年鉴》数据显示，2021年县城与城市的市政公用设施水平差距不大；而与建制镇相比，县城的优势十分明显，尤其是燃气普及率、污水处理率、建成区绿化覆盖率和建成区绿地率都超过建制镇20个百分点。从纵向看，全国县城市政公用设施建设固定资产投资额从2011年的2,859.6亿元增加到2021年的4,087.2亿元，增长了42.93%。供水普及率、燃气普及率、污水处理率等市政公用设施得到明显改善。 同时，作为县域的综合中心，县城既是县域经济增长的核心载体，也有着较为齐全的公共产品供给体系和供给能力，这是吸引县域人口集聚的重要动力[17]17]。目前，县城已成为县域农民就业、买房、落户、子女入学等的重要选择，“城乡两栖者”数量逐年增加，就近就地城镇化趋势开始显现[18]18]。2021年，全国县城平均人口规模为10.56万人(含暂住人口),人口密度为2,160人/平方公里，平均建成区面积为14.19平方公里，三项数据分别比2011年多1.75万人、628人和3.51平方公里。基于县城已具备的基础条件，国家提出以县城为重要载体的城镇化建设是客观可行的，下一步的重点任务就是补齐短板和弱项，高质量完成城镇化建设目标。 三、提升县城城镇化水平面临的阻碍推进以县城为重要载体的城镇化的核心目标是提升县城的中心功能，在这个过程中，以下问题可能会阻碍目标的顺利实现。 (一)县城的弱势地位与发展政策偏差我国虽然推行的是大中小城市和小城镇协调发展的政策，但是由于长期实行的市管县体制，在城镇化建设过程中，地级市利用行政区划的优势获取了辖区内的大量资源，从而逐渐在城镇体系中形成了超越县城的事实。进入21世纪后，大城市的作用得到重视，大城市、城市群在城镇化建设中占据了主导地位，小城市和建制镇也难以与之竞争。这就造成了“实然之境”与“应然之策”之间的错位，县城在城镇化建设中长期处于弱势地位。 自2020年国家提出推进以县城为重要载体的城镇化政策以来，省级层面出台的涉及县城城镇化的通知、实施方案、意见等政策文件有30余份，其中关于基础设施和公共服务的政策占比超过70%,产业发展和财政支持政策各占10%左右，土地保障和人才培养政策占比都低于5%[10]10]。由此可以看出，各地县城城镇化政策的聚焦点主要集中于基础设施和公共服务，在为县城城镇化建设提供动力的产业发展等方面关注度较低，这既与国家相关政策有一定的偏差，也不利于县城城镇化的全面发展。 (二)产业基础薄弱导致就业岗位不足目前除了部分发达地区以外，我国大部分县城的产业基础薄弱，主要表现有：产业结构单一，同质化现象普遍；企业规模小，产业链条短且处于中低端；科技含量低，创新能力不足，导致核心竞争力不强；配套基础设施不健全，营商环境较差，影响企业集聚和资本流入。县城产业薄弱带来的后果之一是就业岗位不足，从而影响人才流入和农民进城意愿，无法实现人口集聚。从我国居民人均可支配收入来看，城乡居民之间的工资性收入差距较大。如果县城无法为县域内农民提供就业岗位，不能提高他们的收入，则导致县域内农民缺乏常住县城意愿，实现农业转移人口就近城镇化也将成为难解之题。 (三)土地规划与产业发展和人口聚集不协调土地是县城城镇化建设的核心要素，合理的土地规划是县城城镇化建设的重要保障，然而在实际中，许多县城未能合理规划统筹土地资源，加之政绩考核压力与财政压力[11]11],造成城镇土地规模快速扩张且用地比例失调，土地浪费、利用率低、“有房无人”等问题突出。在政府对现有存量土地未充分利用的同时，市场也未能发挥资源配置的作用。2021年，全国县城城市建设用地中工业用地占12.82%,居住用地占33.23%,是工业用地的2.59倍；而城市的工业用地占19.08%,比县城高6.26个百分点，居住用地占31.33%,比县城低1.9个百分点。可以看出工业对县城的支撑效应还较弱，政府更愿意将土地出让进行房地产开发，以迅速增加财政收入。2001—2021年，我国县城建成区面积增长了101.65%,城市建设用地面积增长了115.70%,而县城人口只增长了54.69%,县城土地城镇化速度远超人口城镇化速度。 (四)制度缺陷依然存在实现以人为核心的新型城镇化，关键要破除城乡二元结构等制度性障碍。长期存在的“城市偏好”及城乡户籍差异导致农民无法与县城居民享受同等的基础设施、社会保障、公共服务和社会福利等待遇[19]19],而县级政府受财政收入所限，很难在短期内实现基础设施、公共服务等全域覆盖，因此，改革户籍制度成为实现农业转移人口市民化的当务之急，《意见》也明确提出要取消县城落户限制。与此同时，农村土地承包权、宅基地使用权等权益的保障程度也直接影响着农民的入城意愿，土地产权制度改革的不确定性使农民不敢轻易放弃在农村的各种权益而转为县城居民。因而，在推进“人的城镇化”过程中，政府需切实保障农业转移人口的农村“旧”权益和县城“新”权利。 四、推进以县城为重要载体新型城镇化的对策作为重要载体，县城的城镇化建设对于推进县域发展具有重要作用，也有助于构建完善的城镇体系。为推进高质量的县城城镇化，需重点围绕县城中心功能的提升，增强县城的集聚力、支撑力和承载力。 (一)细化政策，分类引导县城发展方向推进县城城镇化建设的首要任务就是立足县城的资源禀赋和发展实际，形成针对性强的政策体系，促进县城实现差异化发展。第一，以《意见》为指导，制定县城城镇化实施细则。《意见》作为顶层设计，指明了以县城为重要载体的城镇化建设的重要意义、工作要求、发展目标和实施路径。地方政府，尤其是县级政府要从认识上深刻把握国家发展战略的全局性和协调性，充分发挥县城在新型城镇化建设中的独特地位和重要作用。同时做好规划统筹，将城镇化建设规划与县域经济社会发展总体规划、产业规划等有效衔接，多规合一。第二，找准定位，错位发展。我国县城众多、各具特色，既有地域不同带来的环境多样，也有产业不同导致的经济差异。有的是传统农业大县，有的是新兴工业强县，这些区别决定了在新的城镇化布局之下，县城需要全面评价自身功能，合理配置资源，确定明晰的角色定位和发展目标，分类引导“大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城”转型发展。第三，实施差异化政策，多元考核。在政策制定和实施过程中，要根据县城的功能特色和发展定位，因地制宜，因县施策，实行差异化的项目和资金扶持，避免走上同质发展的老路。同时省级和地市级政府在制定考核标准时，应针对不同类型的县城城镇化建设设立多元评价体系，实行分类考核。 (二)培育产业，不断夯实县城发展根基产业是推进城镇化建设的核心动力，因此，要在做好统筹规划的基础上，大力推动产业与城镇化良性互动、相互促进，从而实现经济增长、人口聚集。第一，明确产业发展方向，培育壮大支柱产业。产业活动汇聚人力、物力和财力，是县域经济发展的根基，也为县城城镇化建设提供内在驱动力[20]20]。没有产业的支撑，县城城镇化建设将陷入困境，难以为继。当然，产业的发展并非追求“大而全”,应该切合县城实际，确定特色优势产业并做大做强，带动县域产业规模化发展和转型升级。第二，构建现代产业体系，增强企业创新力和竞争力。现代产业体系是现代化经济体系的产业支撑，是实现高品质生活的重要物质生产基础。从全国范围看，当前只有少数经济发达的县形成了较为完善的现代产业体系，大部分县或是传统农业占主导地位，或是工业化进程较慢，或是第三产业占比不高，下一步应按照《纲要》提出的要求，构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系，增强自主创新能力来带动“三农”发展能力。第三，分类搭建产业平台，完善配套设施。县城产业平台是发展县域经济的主要载体和承接农业转移人口就近城镇化的主要空间。相比大中城市，由于平台规划建设不科学、相关配套设施不健全等问题，导致县城产业平台的集聚效应弱，要素难以流动。在发展地方经济的压力下，大部分县城产业平台的重点任务集中于吸引各类企业入驻，很少考虑这些企业是否符合地方实际，能否形成特色产业链。因此，要从区位布局、要素集聚度、产业特色等方面搭建县城产业平台，并做好经济开发区、产业集聚区、创新创业区等平台的分类，完善公共配套设施及商贸流通网络，促进产业集聚发展和要素有序流动。第四，提升就业吸纳能力，形成人口集聚效应。目前，衡量城镇化发展程度的主要指标是人口城镇化率，但是县城的发展有别于城市发展，城市自身具有人口规模效应，容易吸引人，而县城在这方面难以企及。因此，仅仅完成农民到市民的身份转换远远不够，还应考虑他们进城之后的生存状况，为他们提供就业岗位，这就需要在壮大支柱产业的同时积极构建现代产业体系，拓展县域经济新业态，增加就业渠道，提升产业的就业吸纳能力，以产业集聚带动人口集聚。 (三)创新机制，畅通要素自由流动环节要素能够自由流动的一项重要前提是有与之相适应的体制机制。推进以县城为重要载体的城镇化建设，重点是进一步深化体制机制创新，建立统一的商品市场、要素市场，为劳动、资本、土地、技术等要素在区域内有序流动消除制度障碍。第一，构建城乡统一的政策体系。一直以来，城乡二元结构严重阻碍着经济和社会发展，同样也制约了新型城镇化建设。这种二元结构既包括二元经济结构，也包括二元社会结构，还体现了城乡关系的二元性。消除二元之间的屏障，构建城乡统一的户籍、就业、教育、社会保障等政策体系，是实现各类要素在城乡间自由流动、助力新型城镇化建设的有效手段。这其中，户籍制度改革是关键，它直接影响农民对就业、社会保障等公共服务的享有程度。在“十三五”期间，各省纷纷出台户籍改革政策并取得显著成效，有1亿人进城落户，1亿多农业转移人口自愿有序实现了市民化。在此基础上，要坚决落实取消县城落户限制政策，健全落户保障机制，确保新落户人员与县城居民享有同等的公共服务，同时保障其在农村的各项权益；要建立并实施省以下财政转移支付、城镇建设用地增加规模同农业转移人口落户数量挂钩等机制。第二，充分发挥市场的资源配置作用。我国县域情况各不相同，因此，推进以县城为重要载体的新型城镇化是一项大工程，时间长，范围广，投入的人力、物力、财力也是巨大的。要把县城城镇化建设好仅依靠政府力量远远不够，还应充分发挥市场配置资源作用，提高建设效率。除了政府引导支持的公益性建设项目以外，对于具备市场化运作条件的准公益性项目和经营性项目，可积极调动市场化资源投入，以市场主体的广泛参与激发市场活力。第三，提高建设用地利用效率。土地是城镇化顺利建设的核心要素，利用好这一核心要素的关键是集约高效，彻底改变以往城镇化进程中土地规划不科学、使用效率低等问题。这就要求县城在城镇化建设过程中坚持“土地跟着项目走”,将盘活的存量建设用地和低效用地以及新增的建设用地，优先用于县城城镇化“补短板强弱项”项目，同时推广高效开发模式，提升现有建设用地的容积率和产出率。第四，建立多元投融资渠道。资本是城镇化建设中最活跃的要素，县城城镇化建设需要大量资金投入，而我国许多县存在财政困难、负债严重等问题，单纯依靠县级财政实现城镇化建设目标有较大难度，可通过引入社会资本来解决这一矛盾。积极有序引导社会资本参与县城城镇化建设，既能拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元融资机制，减轻财政压力，又能增加社会资本投资途径，盘活社会存量资本，激发其活力。在资金来源层面，在风险可控前提下支持发行县城城镇化建设专项政府债券和企业债券；鼓励开发性、商业性金融机构对建设项目实施中长期信贷资金投入；吸引企业，尤其是具有资金、技术、人才等优势和中长期投资意愿的企业参与县城城镇化建设。 (四)优化环境，实现以人为本发展目标成熟的城镇化体系包含了物质、技术和人的城镇化，与前期“物的城镇化”不同的是，新型城镇化密切关注人的幸福感和满足感，人的发展是其核心和本位，然而，长期的城市发展政策偏好和产业薄弱导致县域城镇化进展缓慢。这就需要在以县城为重要载体推进新型城镇化建设时以城乡居民需求为导向，增加有效供给，提升人们的幸福感和满意度。第一，推动产业发展，优化就业环境。城镇化建设离不开产业的支撑，对于社会而言，产业不但能为城镇化积累建设资金，而且能优化县城空间结构，改进县城经济结构体系；对于个人而言，就业是生活之基，产业兴盛能提供更多的就业机会和就业岗位，有利于吸引和稳定人口尤其是农村转移人口。进城落户只是户籍身份的转变，进城工作才是职业身份的转变，稳定的收入来源是农村转移人口愿意进城的前提保障。第二，加强公共服务供给，改善民生环境。在医疗卫生、教育、养老托育、文化体育、社会福利等方面加大投入，实现公共服务设施提标扩面，公共服务供给提质增效[21]21]。同时，大力推动基本公共服务均等化，县城基本公共服务按常住人口规模配置，实现常住人口和户籍人口权益同享。推进公共服务覆盖乡村，缩小公共服务在城乡之间的差距。第三，打造绿色生态空间，形成宜居环境。推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，要牢固树立“尊重自然、绿色低碳”发展理念[22]22],严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，促进社会发展与自然环境和谐共生。注重宜居性，统筹县域生产生活生态空间布局，实现环境卫生设施提级扩能，增强垃圾、污水收集处理能力；推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村改造为主要内容的县城更新行动，不断优化县城人居环境。 (五)技术赋能，增添县城跨越发展助力现代经济增长和产业革命离不开技术进步的推动，科学技术水平及应用程度与经济社会发展质量越来越息息相关，在以县城为重要载体的新型城镇化建设中技术将成为发展的重要动力。第一，通过技术创新，促进产业转型升级。以创新驱动为引领，依托技术创新淘汰落后产能，不断优化县城产业结构，逐渐形成现代产业体系。县级政府应强化企业技术创新主体地位，加大对企业技术创新激励力度，培育壮大新动能。第二，以新技术带动新产业发展，培育县城新的经济增长点。新技术能够迅速形成市场力量，产生较为显著的经济效益，可以直接催生新的产业，也可以将传统产业改造、提升、分化、融合而衍生出新的产业，这能较好地改善许多县城产业结构僵化、产业调整步伐缓慢的问题。第三，建设新型智慧县城，提升县城治理体系和治理能力现代化。县城应紧紧抓住技术变革的机遇，努力适应技术变革带来的诸多变化，统筹推进县城大数据中心、5G基站等新型技术基础设施建设。对市政公用设施、公共服务设施等进行数字化、智能化改造，增加智能终端设备。加强技术在县城管理中的应用，推广智慧化管理，实现公用设施一网统管、公共服务一网通享、政务服务一网通办。 五、结语在过去70多年尤其是改革开放以来，我国工业化步伐不断加快，推动了城镇发展，在城镇建设过程中先后实施了小城镇战略、大城市偏好等方针，可以说，我国城镇化建设总体向好发展。进入新发展阶段后，新型城镇化建设的任务要求和内外部条件发生了诸多变化，需要对建设方案作出适时调整，而且随着乡村振兴战略和共同富裕目标的提出，县城在新型城镇化建设中的作用日益凸显。县城作为我国城镇体系中的重要环节，一直发挥着“连城接乡”、承上启下的作用，《纲要》和《意见》提出的以县城为重要载体的新型城镇化建设举措有利于完善城镇化空间布局，促进城乡融合发展，助推共同富裕目标的实现。城乡差距不仅是收入差距，还包括公共服务、环境、精神文化等的差距，通过推进以县城为重要载体的城镇化建设，可以逐步消除城乡差距，实现物质财富和精神财富共享，这与共同富裕的目标是一致的。 以县城为重要载体的新型城镇化建设任重道远，既面临政策调整、新技术支持的机遇，也存在公共服务不足、集聚性不强的短板，因此，要做好规划引领，实施“一县一策”,坚持以“补短板强弱项”为建设重点。此外，对它的建设成效要全面客观评价，不能仅将常住人口城镇化率作为单一指标，而是要将人口城镇化率、土地城镇化率、产业城镇化率、城乡融合程度等聚合一起，形成一个多维度的城镇化评价体系。 作者简介：彭青，河北经贸大学学报编辑部副研究员，河北省城乡融合发展协同创新中心研究员。 基金：2022—2023年度河北省社会科学基金项目“新型城镇化和乡村振兴的耦合机理分析”(HB22YJ068); 来源：《理论探讨》期刊