作者：张蔚文 麻玉琦 摘 要：作为连接城市和农村、城乡关联度最高的空间载体，县城在我国城镇体系中具有承上启下的枢纽作用。在全面建设社会主义现代化强国的新征程中，如何推进县城建设和发展，建设更具多样化、更有活力的城镇体系，是新型城镇化建设的重要一环。梳理世界城镇化和我国城镇化的历史进程，不难发现，国家城镇体系的健康成长涉及到“一般性”和“特殊性”的问题。推进以县城为重要载体的城镇化建设，所面临的“一般性”问题自然是在“塔基”内实现城乡劳动力要素、土地要素、资本要素的优化组合和双向流动，自下而上推进新型城镇化建设；而“特殊性”问题的解读，则有赖于对数量庞大的县级行政单元进行分类讨论、因地施策，通过自上而下的政策引导，加速要素自由流动，最大化县城发展红利。 我国是世界上最早出现城镇的国家之一，城镇化发展路径是世界城镇化历史中的全新类型[1][2]，也一直是我国政府和学术界关注的重点。城镇体系的完善和空间载体的优化，历来是我国城镇化建设的核心主题，特别是党的十九届五中全会上提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设”以来，以县城发展引领县域升级、城乡融合和区域协同，成为我国城镇体系建设的重点任务。 在我国城镇体系中，县城具有承上启下的枢纽作用。推进以县城为重要载体的城镇化建设，既是新型城镇化和乡村振兴两大战略双轮驱动下的必然选择，又是事关人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的重大战略决策。然而，作为一个“中国特色”的概念，目前，县城与城镇化的关联研究和相关实践尚处于起步阶段，在一定程度上影响了理论指导实践的科学性、针对性。其一，城镇化相关研究起源于西方工业化开展较早的发达国家，没有能直接适用于我国县、县域或县城发展的经典理论谱系。既有研究只能将城镇空间组织理论、区位理论、二元经济结构理论等“嫁接”到我国实践中，影响了县城与城镇化“一般性”关联研究的纵深发展。其二，我国幅员辽阔，各区域城镇化发展路径和发展现状各不相同，但以县城为考察对象的研究中，研究者或将所有县级单元一概论之，或以区位、经济发展水平等为简单分类依据，难以为我国县城发展和城镇化推进的“特殊性”多元图景提供有效参考。 对此，有必要回应上述“一般性”和“特殊性”的问题，在梳理我国新型城镇化中县城角色定位的基础上，厘清当前县城发展的“一般性”问题，并创新县城分类框架，对不同类别县城的“特殊性”载体功能进行分类讨论，并尝试提出具有针对性的政策工具和因地制宜的路径建议，为进一步完善我国城镇化学术话语体系及当前国家新型城镇化战略提供一定的智力支持。 一、我国新型城镇化中县城的功能作用城镇化是内嵌于国家经济体系的动态演进过程[3][4]，也是多个学科的研究热点，国内外学术界对城镇化的内涵和阶段、城镇化的发展历程与未来趋势等问题进行了广泛而深入的探讨，其中不乏经典深入的理论和富有建设性的观点；尤其是我国新型城镇化战略实施以来，县城在我国区域城镇体系中承上启下的枢纽作用得到进一步强调。 (一)区域城镇体系的关键一环作为介于城市和农村之间的次级区域，县城对上与城市基础设施连通，对下与广大的乡镇农村网络密切勾连，是以产业分工为基础的区域城镇体系的关键一环。 以分工为起点，杨小凯等学者指出，经济发展是分工和专业化演进的过程，城市是集聚经济和分工的自然结果；随着分工的发展，市场会自发地形成最优的城市功能与规模分层结构，不同层级城市因效率差别而承担不同的功能分工，通过协调发展形成一个高效城镇体系[5]。 在此分层城镇体系中，人口、资本、资源、信息、技术等大量生产要素在大城市集聚；农村地区作为“外围区”，通常自给自足，并接受临近的高层级城市提供的专业化服务。介于两者之间的县城，或培育地方化特色产业从而增强区域发展竞争力，或承接大城市产业转移并为其提供相关产业配套服务[6]。 (二)劳动力、土地等要素在区域城镇体系中流动的“中转站”劳动力要素方面，在大中城市，“候鸟型”和“钟摆式”的劳动力流动模式成为主导，“不完整迁移”的农业转移人口受到城市就业、生活、交往等多个层面的社会排斥，难以实现留城定居[2]，大量农业转移人口选择大城市工作、县城买房，或干脆回流到县城定居[7][8]。 土地要素方面，基于土地不可移动的天然属性和我国当前的农地产权制度，土地资源的供需不匹配成为区域城镇体系可持续发展的一大掣肘。而县城正是城乡土地要素跨界配置的天然载体，理论上，以县城为空间单元的就地就近城镇化，能有效提高农民离开土地的安全感以及规避市场风险的能力，进而提升农地转化效率，加快土地要素在区域城镇体系内的流动。 (三)中心城市与周边地区互补关系的空间轴线在区域城镇体系中，中心城市与周边地区之间建立起供需方面的互补关系，县城构成了这种互补关系的空间轴线。 在城镇体系发展的过程中，“中心区”或“增长极”与周围地区之间建立了供需方面的互补关系，县城则成为实现这种互补关系的发展“轴线”。依据空间性质和承担的功能，这种“轴线”上的县城可被划分为生产地、商贸地、居民点、运输枢纽等多种类型[9]。 近年来，“飞地经济”式的县城成为了区域城镇体系中空间轴线的新类型，尤其是对于某些缺乏优势产业、难以参与区域产业分工的县城而言，通过地方政府在经济活动上的跨区域合作[10]，既能缓解发达地区资源瓶颈，又可弥补欠发达地区产业发展的缺失，进而实现两地共赢、区域协作。 二、县城发展的一般性问题：城镇体系内要素流动及对县城发展的影响综上所述，县城是新型城镇化的关键和重要生长点，是构建多层级城镇体系的中间枢纽。以县城为重要载体推进城镇化建设，就要从根本上提升县城承载能力和县域发展水平，逐步破除城乡二元体制、化解城镇体系内部的二元结构矛盾，形成分工合理、功能完善、互促共进、城乡互动的现代城镇体系。 根据《中国统计年鉴(2021)》，截至2020年12月，我国共有县级行政单元1871个，其中，县级市388个，县1312个，自治县117个，旗49个，自治旗3个，特区1个，林区1个。如此数量庞大、空间广袤的县城空间单元构成了我国经济社会金字塔的巨大“塔基”。 因此，推进以县城为重要载体的城镇化建设，所面临的“一般性”问题自然是在“塔基”内实现城乡劳动力要素、土地要素、资本要素的优化组合和双向流动，自下而上推进新型城镇化建设。 在劳动力、土地、资本、知识、技术、管理、数据等生产要素中，“人、地、钱”三要素在城乡间的转移是城镇化的起点和表征，也是城镇体系协同发展的保障。近年来，随着新型城镇化战略的高速推进和乡村振兴战略的大力实施，城乡间要素流动出现越来越多的循环态势，但依然面临诸多挑战。 (一)人口要素：县城落户吸引力不足新中国成立之初，我国城镇化率仅为11.18%，在向内地倾斜的产业政策和严格的户籍制度下，劳动力向城市转移的效率很低。1978年的改革开放开启了我国劳动力转移驱动下的城镇化进程。一方面，家庭联产承包责任制的推广，极大地解放了农村生产力，农业部门生产效率提升，对劳动力的数量需求持续下降；另一方面，在市场经济的作用下，城市开始快速的工业化进程，对人口吸纳的作用得以显现，大量农村剩余劳动力涌入城市，成为快速城镇化时期的重要“人口红利”[2][11]。而在此过程中，县城在承载农业转移人口、大城市人口溢出、返乡农民工等方面发挥了重要作用，是城乡人口迁徙的重要“中转站”。 县城吸纳的农业转移人口主要来自“就地就近城镇化”。所谓“就近就地城镇化”，是发展中国家特有的城镇化模式，指乡村人口不再进行大范围、远距离的迁移过程，而是在原住地一定空间半径内，依托县城、中心村和小城镇，实现非农就业和市民化的过程[12][13]。这是因为，多数县城没有户籍制度的限制，就业技能要求和居住生活成本较低，更适于农业转移人口定居。特别是随着《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》的出台，对特大城市的规模控制和中小城市、小城镇的支持，为促进就地就近城镇化发展创造了更良好的政策环境[14]。国家统计局发布的《2020年农民工监测调查报告》显示，2020年我国农民工总量达到2.86亿人，其中1.16亿人是本地农民工，另外1.7亿是外出农民工；在外出农民工中，省内就业的农民工9907万人；跨省流动的农民工7052万人，比上年下降6.1%。省内就业农民工占外出农民工的58.4%，所占比重比上年提高1.5%，说明农业转移人口就地就近城镇化正在成为新的趋势。 县城承载的大城市溢出人口，来自我国城镇化进程产生的正向人力资本溢出效应[15]。随着城镇化进程的不断推进，人口不断向大城市和特大城市集聚，也为这些城市带来了交通拥堵、环境污染、公共服务资源紧张等方面的问题[16]，大城市的产业和人口开始向周边转移。实证研究已证实，人口外溢具有“回流效应”，能给承载地的发展带来经济资本、人力资本、信息、技术的多重补偿。同时，对新承载地的城市产业、基础设施、公共服务提出新的需求和挑战[17]。这些要素在人与产业、基础设施等系统互动过程中不断流动、交互，实现承载地产业结构的优化、基础设施与公共服务承载吸纳能力的提升，进而推动以县城为载体的城镇化的进一步发展。 县城对返乡农民工的吸引和承载是缓解大中城市“市民化”压力的必然选择。在“土地抵押融资-地方政府负债-出让土地还债”的土地财政逻辑下，城镇化被赋予更多的经济盈利期待，农业转移人口市民化却以地方的经济投入为基础[11]。因此，地方政府在出台差别性的落户政策时，往往呈现明显的“高技能劳动者优惠倾向”，而缺乏对农民工市民化的关切性行动[18]，导致农业转移人口受到城市就业、生活、交往等多个层面的社会排斥，难以留城定居，返乡意愿强烈[19]。由于村庄与县城的通勤距离较短，能较好地维持基于亲属关系和熟人社会关系的社会互动，在“叶落归根、衣锦还乡”“离土不离乡”等传统观念的影响下，能吸引大量返乡农民工回流到县城[20]。 值得注意的是，虽然县城的落户门槛明显低于大城市、超大城市，但选择进入县城的农业转移人口，更多的是出于就业、子女教育等需求，再加上城乡公共服务普惠化的推进，不用落户也能够享受县城的多项公共服务，因此，县城对农业转移人口的落户吸引力严重不足。 (二)土地要素：城镇建设用地指标紧张与农村建设用地大量闲置并存与发达国家城镇化进程不同，我国城镇化并非通过发挥技术、资本和信息等要素的集聚作用促进经济发展，而是依赖土地规模的扩大和土地利用效率的提高拉动经济，因此，土地成为城镇化和经济社会发展中不可忽略的关键要素。城乡层面上，在现行的土地制度下，城乡土地价格存在较大差异，地方政府凭借其在土地(一级)市场中的垄断地位，可以低价征收农村土地、将其转换为城市建设用地，并通过调整土地供应策略推动城市建设。区域层面上，生产性的土地要素在不同地区之间的分配仍然采用指标配置模式，并呈现从东部地区向中西部地区倾斜的倾向。在西部大开发等战略的影响下，2004年以后，中西部地区土地指标增长速率明显大于东部，2013年扶贫政策出台之后这种趋势更为明显。然而，这种土地要素配置与现实的市场需求出现了明显的错配：东部沿海发达地区难以获得经济发展需要的建设用地指标，相对欠发达的中西部地区却出现土地要素“过剩”[11]。 在县城层级，一方面，农地产权的主体不明晰，农村土地的所有权属于集体，农民作为集体成员无偿享有宅基地的使用权，但其退出承包地、宅基地后的收益分配机制缺位，导致其不愿放弃土地进县城定居；另一方面，县城内就业岗位、公共服务和社会保障制度的相对缺失，无法提高农民离开土地的安全感以及规避市场风险的能力[21]，进一步制约了县城层面的城镇化进程。 2015年起，国务院开始推行农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点；虽然“三块地”改革直接推动了2019年《土地管理法》修正案中对农村集体经营性建设用地入市限制的松动，但土地要素的市场化配置依然进展缓慢，土地利用计划配置的态势没有从根本上得到改变。因此，城乡统一的土地市场尚未建立，农村土地撂荒、宅基地荒废、农民返乡自建房等问题仍较严重，加剧了全国性的城乡土地资源错配，也进一步降低了农民进入县城落户的意愿。 (三)资本要素：资金匮乏成为制约县域新型城镇化建设的突出瓶颈既有研究已证实，新型城镇化水平和资本之间的空间依赖性是客观存在的，且表现出鲜明的区域差别。随着城镇化进程的进一步推进，新型城镇化政策的冲击提高了地方政府债务水平和经济增长稳态水平[22]，资本需求的异质性更加凸显，尤其是县级政府层面。 我国县域新型城镇化建设的资金来源主要有3项：政府直接投资、引进外资、地方平台公司融资。 政府直接投资方面，现行分税制体制下，地方财政收入的大头集中到中央，省以下的收入划分由省政府决定，即所谓的财权“层层上收”。在事权没有减轻的情况下，相比更高行政等级的地方政府，县级政府可使用的资金更为有限，对城投债的依赖性更强，更易引发债务累积和信用危机。这就将县级政府置于持续的高风险状态中，不得不将财政收入用于债务偿还的刚性任务，限制了县级政府的发展能力和行政能力。 引进外资方面，东部沿海地区的县城在吸引外商投资者方面有天然的区位优势，而中西部内陆地区的县城则恰恰相反。 地方平台公司融资方面，县级平台公司普遍成立于2008年前后，起步较晚，受省市政策束缚较为严重；其主要职责是为城市基础设施项目、公用事业项目、安居工程项目等筹集资金，自身缺乏造血能力和盈利能力。而由于政府自身资源有限、可用财力薄弱，平台公司的融资渠道非常狭窄，在县城建设上投入有所不足。再加上随着县级政府债台高筑，县城通过大规模融资推动基础设施建设和公共服务供给的模式逐渐失效。 余靖雯等利用取消农业税给县级政府带来的财政压力冲击考察了财政压力对教育供给的影响，证实县级财政压力对公共品供给具有负向影响[23]，进一步降低了县城对农业转移人口、大城市溢出人口、返乡农民工的吸引力和承载力。 三、县城发展的特殊性问题：差异化推进以县城为载体的要素流动综合考虑区位、在城市群或都市圈等城镇集群中的定位、产业发展状况等客观因素，可以将我国县城划分为以下3类。 一是卫星县城。一般是指位于都市圈内部，产业和公共服务在中心城市辐射范围内，具有潜在承载中心城市疏散人口功能的县城。 二是节点县城。一般是指位于城市群或都市圈外围，产业和公共服务不在中心城市辐射范围内，但具有潜在承载外来农业转移人口功能的县城。 三是一般县城。一般是指远离中心城市、产业基础较差、已出现人口流失、城市收缩现象的县城。 (一)强化卫星县城的“城市功能”，充分挖掘其疏解都市圈中心城市人口的潜力都市圈是城市群内部以超大、特大城市和辐射带动功能强的大城市为中心，以约1小时通勤圈为基本范围的城镇空间形态。卫星县城毗邻都市圈的中心城市，典型例子包括上海周边的昆山、嘉善等。 近年来，我国都市圈发展过程中积累了一些问题，部分超大特大城市中心城区人口过密、功能过载，患有交通拥堵、环境污染等“大城市病”，亟须“瘦身健体”[24]。因此，发挥卫星县城对产业和人口的疏解功能对于优化都市圈内部的产业结构、人口结构，进而优化城镇体系的空间格局具有重要意义。 但从目前的发展情况看，核心城市周边的小城市(约90%为县级市)和县城发展总体滞后，综合承载能力和治理能力较弱，集中体现为劳动力要素更多被“虹吸”而非“溢出”。 卫星县城的存在本身就是中心城市巨大的规模经济效应所催生的结果，其城镇化进程与中心城市之间存在紧密的互动——卫星县城的现代农业、制造业和服务业为中心城市的现代服务业做配套，也为中心城市的工作人口提供居住和生活服务。加强卫星县城对中心城市溢出的劳动力要素的吸引力，最重要的是强化卫星县城的“城市型”功能。地处都市圈内部，县城的职能早已实现了从管理农村社会到管理城市社会的转变，其定位应是产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区“新城”，而非城乡过渡地带的聚居点。 一是着力推进卫星县城公共服务、环境基础、市政公用、产业配套设施的提级扩能，增强其综合承载能力和现代化的城市治理能力。 二是突破既有城市间甚至省与省之间的行政边界，启动以都市圈为单位的城市规划，推进都市圈范围内基础设施、公共服务、产业政策等的一体化建设，完善以中心城市为圆心的通勤网络，减少工作在中心城区、居住在卫星县城人口的通勤时间[9]；构建服务共享的生活圈层，提升卫星县城对溢出劳动力黏性。同时，引导劳动密集型产业从中心城市疏散到卫星县城，构建梯度产业圈。 三是优化行政区划设置，通过撤县设市、撤县设区等方式[25]，提高卫星县城的综合承载和资源配置能力，进而健全都市圈内多层次城市间的协调机制和成本共担利益共享机制，更好发挥中心城市辐射带动作用。 (二)充分发挥节点县城的“自我造血”功能，扩大其辐射带动作用在城镇化水平较为成熟、产业基础较好的地区，往往发展出一批具有一定产业专业化集聚水平、人口密度较高的县城[26]，如浙江省块状经济孕育出的乐清、诸暨以及福建晋江等。这类具有较高的产业专业化集聚水平的县城将成长为中小城市，并和其毗邻小城镇形成小都市区，从而成为城镇化建设的重要载体。 《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出，要把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。与卫星县城相比，这些待发展的节点县城在总体面貌上仍具有明显的城乡过渡特征。以节点县城为载体的要素流动问题突出体现在劳动力要素和土地要素方面。 劳动力要素方面，节点县城提供了较为充足的就业岗位，但基础设施和公共服务水平参差不齐，难以吸引外来人口落户；土地要素方面，由于节点县城多位于具有区位优势的东部地区，建设用地指标同样十分紧张。 针对前者，国家发展改革委于2020年5月印发《关于加快开展县城补短板强弱项工作的通知》，引导各地区因地制宜将公共资源投向县城建设，并在布局建设各类公共设施时，做好与邻近地级市城区同类设施的衔接配套。通过教育、医疗、社会保障、住房保障、公积金等城镇基本公共服务的有效提升，节点县城可以提升整体的服务能力，进而提高农业转移人口落户的积极性。 土地要素方面，应配合区域整体的城市规划、产业政策规划和人口规划，尝试建立城镇建设用地年度指标同吸纳农业转移人口落户数量挂钩的机制[27]。同时，加快创新农村“三块地”改革——相比于“城市型”特征更明显的卫星县城，作为城乡间“蓄水池”的节点县城显然更有可能在农村土地上做好文章。在符合国土空间规划、用途管制和依法取得的前提下，应大胆探索建立城乡统一的经营性建设用地市场，并打通城乡多层次的住房保障体系。一方面，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权“三权”不变，使得进城农民自愿有偿退出农村土地获取县城的社会保障；另一方面，强化农村对城镇化建设的土地要素支撑，提升县城的城镇化水平与质量。 (三)充分提升一般县城的人居品质，提升其对本地农业转移人口的服务能力远离中心城市、产业基础薄弱、人口集聚能力较弱的县城被归为一般县城，中西部地区的大部分县城都属于这类。部分县城甚至已出现严重的人口流失。 受限于区位条件和资源禀赋，在新中国城镇化历程中，除了“三线建设”时期的大规模工业迁移为这些县城带去短暂繁荣之外，一般县城一直处于城镇化建设和经济发展中的劣势地位，产业结构转型升级难度大、地方资源价值实现能力差、农民迁居县城意愿低等，一直是困扰其城镇化进程的重要因素。 近年来，全国性的人口回流成为新的趋势，特别是党的十九大报告提出乡村振兴战略后，国家为广大乡村地区提供了一系列普惠性政策，中西部地区的农业转移回流趋势尤为明显。在这一大背景下，如何借返乡热潮的东风，通过劳动力、土地、资本要素的流动循环推进城镇化进程，成为一般县城面临的重要挑战。 考虑到一般县城的产业发展基础较差、乡村社会属性更为明显，发展的重点应放在充分发挥比较优势上，加强和东部发达地区大城市的合作，从而带动周边乡镇共同发展。 “飞地经济”是一种可参考的发展模式，其本质是一种跨区域产业合作基础上的土地要素空间置换。具体地，发达城市使用一般县城的建设用地指标进行空间产业转移，缓解自身的土地要素约束；一般县城通过区域产业合作的方式导入产业，产业盈利两地共享[10]。 对于一般县城而言，通过这种以土地要素为起点的合作模式，可以给本地农业转移人口和返乡农民工提供稳定的就业岗位，对劳动力要素的集聚和流动是一个利好。同时，产业的导入也可吸引城市金融工商资本参与县城基础设施建设、商业物业开发，甚至直接下沉到周边乡村，盘活乡村资源资产，为城乡发展提供资金保障。 作者：张蔚文 麻玉琦 浙江大学公共管理学院 基金：国家社科基金重大项目“推进以县城为重要载体的城镇化建设研究(编号：21ZDA071)”的阶段性成果 来源：《宏观经济管理》期刊