一、保障房政策的实质

(一) 保障房政策：逆向行走兜底房改

保障房建设是本轮城中村改造的重点之一，也是谣言和误解的最高发区。房价上涨，一方面可能给开发商和地方带来更多的收益，另一方面，也增加了后进入城市人口的进入成本，抑制了城市发展水平的提升，也阻碍了低收入困难群体刚性和改善性需求的满足。这种双刃剑的现象，在很多一、二线城市都表现得非常明显。这也是本轮城中村改造政策重点强调保障房建设的原因，以实现低成本吸引人才的作用。对于地方政府来说，不仅要考虑眼前的卖地卖房，还应当考虑吸引人才的诗和远方、扶助贫弱的社会福祉。“稳定‘房住不炒’预期，助力构建‘低端有保障、高端有市场’的新格局”。通过保障房政策，为低收入群体兜底，保障“居者有其屋”，促进引进人才，推动远期可持续性GDP的拉升，是保障房政策最重要的兜底意图。

(二) 杀伐果决的一刀切

几十年来，国家一贯重视保障房政策，先后出台了多个相关文件，但是，由于在总体上来说，保障房建设是地方的净投入(或者收入的净损失)，很多地方仍然希望通过在产权属性、交易年限等因素上的控制，以谋求保障性住房仍然能够在一定程度上保留其市场交易价值(或者说，谋求让一部分商品房附带上保障房属性的牌子)，以期尽量减少地方在这一商住土地出让环节中收入的净减少。本轮保障房政策，完全一刀切断了保障房可能存在的商品房属性，彻底切断了地方保留保障房所在土地的部分收益的小心思。保障性住房以划拨方式供应土地，仅支付相应的土地成本。……对保障性住房实施严格的封闭管理，禁止以任何方式违法违规将保障性住房变更为商品住房流入市场。工薪收入群体购买的保障性住房不得长期闲置。如长期闲置、确需转让、因辞职等原因离开机关事业单位或企业的，由城市人民政府按规定予以回购。封闭管理的具体办法由城市人民政府制定。关于规划建设保障性住房的指导意见保障房建设的自身属性，决定了其很难实现净收益，这也是本轮城中村改造，格外强调“量力而为”，强调“具备条件的城中村实施拆除新建；不具备条件的不可强行推进”，“坚持市场在资源配置中起决定性作用，……发挥市场的决定性作用”的缘由。保障房建设14号文，不仅不是新的一轮“房改”，而且是“看得见的手”，对原先“房改”政策后市场“看不见的手”的一次逆向行走的必要修正。

(三) 保障房建设的规模

保障房政策的主要意图，在于避免房地产完全市场化操作过程中产生的房价高企，后进城市人口生活成本居高不下，低收入群体“居者没有其屋”等不利影响，疏解城市发展过程中伴生的阻碍因素。《城中村改造意见》在保障房方面的要求是，“将城中村改造与保障性住房建设相结合 城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模，原则上应当按一定比例建设保障性住房”，假设这个比例是10%，那么保障房的量也差不多应该与历史上棚改的量相当，即十万亿级。

二、保障房建设投资：与来源路径关系不大

地方政府的保障房建设工作，由于在土地出让方面的净损失是不可避免的，建设环节不大可能会发生大的损失，所以，资金来源的渠道、建设实施的项目模式等，对于地方政府来说比较无所谓。

(一) 与资金来源关系不大

无论是，中央补助资金、地方专项债、公积金放款、金融机构放款，或者是其他金融支持，都不能改变地方在土地出让环节净损失的现实。

(二) 与地从哪来关系不大

新增用地、划拨用地、城市更新中的配建、存量用地转化、集体经营性建设用地、企事业单位闲置土地、产业园区配套用地、存量闲置房屋、烂尾或纾困房屋收购等等，无论土地来源为何，从反向的商品房用地的财政收入角度来说，如果是能用来做保障房建设的土地，从地质上来说，也必然同样能用来做商品房建设，那么，仍然避免不了地方土地出让的净损失的发生；从正向的角度来考虑，它必然也是财政当前时段更大的支出，因为买现成的，总比一块地要付出更大的成本。

(三) 与合作模式关系不大

不管地方政府是不是将保障房建设与片区综合开发、城中村改造，或者其他公交枢纽相结合，都改变不了供地环节净损失和建筑环节基本无亏损的特征；对于与其复合在一起的片区综合开发、城中村改造，或者其他公交枢纽相结合，也没有经济效益意义，——大家都加考一科你仅仅及格的学科，不能为你的高考录取取得更好的名次。实操中，通过土地出让环节搭配公益性建设的渠道，通过下属国企平台公司自行投资建设销售，或者，购买存量在建工程以及其他可改造的闲置资产等渠道，都可以实现，也都省不下银子；——在购买者数量基本能够确定的情况下，盖一个房子，那不算是个什么大不了的事儿；但对于地方政府来说结果是一样的，即供地环节可能净损失，建设环节可能保本微利。

三、保障房项目没给社会资本投资人机会

“以需定建。支持城区常住人口300万以上的大城市率先探索实践，具备条件的城市要加快推进，暂不具备条件的要做好政策和项目储备”。保障房项目建设，接近于纯施工类项目，既不应当存在高风险；同理的，也不应该存在高回报。保障房项目，因为较有保障，所以它可以是建筑施工类企业重点工作目标，但它不是社会资本投资人应当考虑的目标领域。

(一) 高风险的保障房项目

理论上来说，如果保障房项目存在高风险，那么高风险的保障房有理由接受高回报，但是，保障房项目不应当存在高风险。保障房销售对象是政府制度下确定的特殊群体，在进行保障房项目建设之前，地方政府应当对受益群体情况进行调查统计，然后再依据数据和资金情况安排保障房建设计划。如果保障房项目出现了高风险，那说明地方部门出现了不作为的情形。

(二) 高利润的保障房项目

按照文件精神，保障房建设和配售过程不应当产生高利润，因为如果产生了高利润，其结果必然是受益群体的高支出或者财政资金的高浪费。保障房的受益群体，或者说住房销售对象，应当是由地方政府确定的，对于销售对象已定的建设项目，实质上就是一个施工项目，并没有承担房地产业风险，也不应当得到高利润率回报。高回报那部分的另一面，不是买房人多付钱，就是财政多付钱。如果在没有高风险的情况下，保障房项目出现高利润，那么说明地方部门有可能出现了贪腐背景下的乱作为。

四、保障房建设的影响

在三大工程当中，与城中村改造不同的是，因为保障房用地只能采取划拨方式，所以，对于地方来说是收入的净减少；而对于社会资本施工单位来说，这是一块政府采购的部分，并不会造成收入减少，更不会造成亏损。无论地方采取专项债、借款、商品房配售，或者其他什么样的方式也无所谓，因为无论采取什么样的方式，一般来说都不会造成保障房建设环节的亏损，同样也无法避免地方政府在土地方面的收入净损失。保障房政策严格切断了其商品流通性，因此与原有政策下保障性质住房和商品房均并不具备可比性。保障房是稀缺资源，需按照规定经审核批准给符合要求类社会群体的，谈不上有没有吸引力：需要的，就有吸引力；不需要的，就没有吸引力；但不是你需要就给你的。保障房政策，对于地方来说，在相当程度上是土地出让收入净减少，所以①由于资金的有限，不可能大规模铺开，也难以成为满足刚需的主渠道，②更难以对房地产行业雪中送炭；低价的保障房供应也会拉低市场的平均价格，很可能对现有市场起到抑制房价的作用，但也有可能对现房去库存起到一点作用，但由于吸取了之前完全货币补偿的经验教训，加上房票方式造成新增隐性债务的缺陷，总体来说，通过购买现房去库存而能起到的救市作用，预计将是非常有限的。③双刃剑的另一面是，也不会在实质上严重冲击房地产行业，目前所出现的，可能主要是开发商在心理上的担忧和观望。