摘 要：当前，基层政府的目标设定权、检查验收权和激励分配权发生了变化。治理转型下的基层目标设定权从“结果管理”转向“过程管理”,基层检查验收权从“及格达标”转向“末位淘汰”,基层激励分配权从“监督较软”转向“监督下乡”。针对部分村干部胜任力出现的困境，应通过强化正式激励和拓宽非正式激励，引导本土性人才、返乡农民工和青年创业群体充实基层干部队伍，优化农村干部年龄结构，提升基层治理能力。

作者：余练

干部队伍能力建设始终是党和国家关注的重要议题。党的二十大报告指出，要“选优配强各级领导班子”,“加强干部斗争精神和斗争本领养成”,“激励干部敢于担当、积极作为”1。村干部是农村脱贫致富的排头兵、乡村振兴的领头雁、基层组织建设的桥头堡，他们不但需要贯彻基层政府的行政任务，而且还需要向政府反映村民意见和要求，是连接国家和乡村基层社会的重要纽带。

由于不同时期国家需求不同，村干部角色和特性也不同。人民公社时期，干部任免是自上而下的，产生的主要是品行端正、有担当的村干部；分田到户以后，伴随农村经济社会的发展和分化，村庄治理模式呈现出多元化的发展格局，强人村干部和能人村干部增多2。税费取消以后，村庄资源汲取变为资源输入，村干部获取非正式收入的空间变窄，老好人治村变得普遍3。随着乡村振兴战略的全面实施和共同富裕的扎实推进，基层干部对于农村治理现代化和国家战略推进的作用显而易见。比如，东部发达农村地区资源密集，富人治村在带动村庄公共品供给，提升村级行政效率方面具有显著作用4。但是，中西部地区资源相对较少，以留守型村干部为主，他们的治村动力和绩效如何，还有待进一步挖掘。正是基于此，本文将对村干部胜任力尤其是对中西部欠发达地区村干部胜任力进行考察。

胜任力概念最初在教育领域运用，把胜任力定义为能够区分在特定工作岗位和组织环境中绩效水平的个人特征。后来不断有学者对这一概念进行补充和完善，比较公认的胜任力概念被界定为：一个组织中绩效优异的员工所具备的能够胜任工作岗位要求的知识、技能、能力、自我概念、价值观和特质等5。从20世纪70年代开始，胜任力研究和运用就开始流行起来，从企业管理、高校教育、体育发展到公务员考核等，各个领域都试图在人才应用上建立胜任力模型。从已有研究来看，干部胜任力探讨主要集中在以下几个方面。

一是干部胜任力模型的构建。李明斐是国内较早从事胜任力模型构建的学者，他对典型的胜任力模型进行了深入评析。在此基础上，后来的研究者对特定群体胜任力状况编制了系统而全面的胜任力评价量表，既有半结构式问卷调研，也有根据典型人物采用的标杆研究6,这些研究试图从素养、知识和能力角度构建起相应的胜任力知识图谱。二是特定地域或特定群体胜任力现状考察。2005年，赵耀对中央国家机关人事干部胜任力情况进行抽样调查，分别从完成任务能力、机关业务能力和人际交往能力等几个方面进行效度和信度分析7。随着国家治理重心下沉，基层干部胜任力也是国家治理现代化的重要组成部分，研究者发现，对乡镇干部胜任力考察有助于打通政策执行的“最后一公里”8。三是特定背景下村干部胜任力与村庄治理绩效研究。相关研究指出，村干部胜任力水平与村庄治理绩效呈正相关，对特定治理环境下村干部胜任力进行考察，对村庄发展和治理水平提升有特殊意义，比如乡村振兴战略下村干部胜任力水平对村庄治理绩效具有重要影响9。

以上研究为本文进一步考察基层干部胜任力提供了坚实基础，但也具有以下不足：一是从研究视角来看，以往研究主要是对干部胜任力现状的一般性描述，对胜任力不足的原因缺乏深入和系统性认识，即归纳概括较多、机制解释和分析较少；二是从研究方法来看，以往研究主要采用问卷调查法和回归分析法，很少采用深度访谈法，较难从深层次对村干部胜任力困境作出阐释；三是从研究进路来看，以往研究把干部胜任力作为一个纯粹管理学议题，认为干部胜任力仅仅与个体素养、文化和知识相关，较少从组织进路对此进行探讨。

本文借助组织社会学关于政府治理的控制权理论，对村干部胜任力困境作出机制性分析。通过调研，笔者提出，随着乡村振兴和共同富裕的持续推进，中西部农村治理升级到发展性治理模式，部分村干部胜任力问题开始变得突出。在对欠发达地区村干部胜任力状况作出机制分析的基础上，文章最后提出对策建议。本文根据2020年8到10月课题组在西部A省3个区(县)5个乡镇25个村(社区)的调研资料撰写10,调研主要采用非结构式访谈，累计调研时间25天。围绕欠发达地区基层干部胜任力状况，访谈对象包括乡村振兴局领导、乡镇领导、乡镇干部、第一书记、村党支部书记和村委会主任等。

乡村治理是国家治理的基石，村庄处于国家治理“最后一公里”,村干部工作做得好不好直接影响群众感知。有学者认为，村干部胜任力不足是税费改革后农村人财物大量涌向城市，村庄空壳化表现之一11。但农村基层治理中出现形式主义或部分村干部“撂挑子”却是不容忽视的现象。要解释此一现象，笔者认为不能仅仅从个体出发进行分析，洞察不同政府间关系或许更能窥见问题的全貌。周雪光等提出了政府内部权威关系的理论模型，他们认为在委托—代理关系下，中央政府作为委托方、地方政府作为管理方，基层政府作为代理方，他们之间权力关系的再分配以及这种权力关系的再调整会带来政府间控制权分配的变动12。以《项目制：一个“控制权”理论视角》为例，周雪光详细分析了中央、地方和基层政府在不同项目制组织形态中控制权分配组合下的财政类别及其治理形式，为学界提供了一个控制权理论运用的经典范本。这表明控制权既是一个理论，又是一个分析诸多现象的有力工具。

从控制权角度对村干部胜任力进行考察，可以从三个维度进行。一是目标设定权。目标设定权是科层权威关系的核心，是组织内部委托方为下属设定目标任务的控制权。当前，目标设定权由委托方逐渐上收，委托方不仅对具体目标的设定增多，而且充分运用数字化手段强化下级考核，理性规避传统治理中数字管理不足，从注重结果管理到注重过程管理。二是检查验收权。周雪光提出检查验收权是在目标设定权的基础上检查契约完成情况，在目标任务下，如何达到任务要求的权力。三是激励分配权。这是针对管理方下属代理方的激励设置及其考核，主要是奖惩其表现的权力。在笔者看来，激励分配权可以分为不同的层次，比如中央对地方有系列的考核、奖惩，地方政府对基层政府有系列的考核和奖惩。控制权三个维度的划分，为我们深入了解政府组织内部权威关系的演变提供了有力的分析工具，不同维度控制权的分配组合将导致不同的治理模式。

为了构建多元化的国家能力，条块关系发生了较大变化，“条强块弱”13的趋势明显。政府目标设定权、检查验收权和激励分配权不是由委托方控制，而是由管理方地方政府实施。委托方对基层治理目标进行升级，基层政府开启多中心工作模式，走向积极治理。具体地，治理目标从底线治理走向发展治理，治理规则从非正式化走向正式化，治理事务从稀疏到密集。基层政府治理目标和事务等方面的转型，对作为“下面一根针”的村干部提出了较高要求，部分中西部农业型村庄村干部出现胜任力困境。

以西部A省欠发达农村地区为例，我们发现在国家重大战略和治理重心下沉过程中，这些地区部分村干部胜任力显得明显不足。接受调研的乡镇干部反映，“娃娃鱼式”的村干部增多14。外来的驻村第一书记成为村庄发展和秩序稳定的生力军，内生的村党支部书记成为辅助和帮手。A省乡村振兴局《2020年A省深度贫困乡镇脱贫攻坚工作情况》显示，从2017年脱贫攻坚工作开始，A省14个国家级重点贫困县先后调整不胜任的深度贫困乡镇党委书记6名、乡镇长3名、其他班子成员21名，调整补充村党组织书记23名，发展农村年轻党员116名。XJ镇8个行政村中，55岁以下主职干部只有3人。乡镇干部们提出，“村干部年龄结构老化，在带动集体经济发展、农民致富和化解矛盾方面能力不足。在思想上，他们严重依靠行政命令，有就推，没有就不推；甚至有了也不一定推。整个班子按照上级意思执行政策，日常治理还要大打折扣，更不要说勇挑重担了”。一言以蔽之，增加的工作内容和较大的工作压力致使部分村干部能力跟不上。中西部农村村干部出现的结构性问题为何在此时暴露?笔者认为，这与控制权变迁下基层目标设定权、检查验收权和激励分配权的调整有关。

图1 控制权变迁与村干部胜任力关系理论模型

从基本性治理到发展性治理，国家治理现代化对基层干部提出了更高要求。基层目标设定权、检查验收权和激励分配权的调整使得部分村干部胜任力表现不适。

目标设定权是由委托方为下属制定目标任务的控制权，目标设定权不是一成不变的，它会随着国家分权模式的变化而调整。基层目标设定权从“结果管理”到“过程管理”,同时结果管理也从底线治理走向顶格管理。结果管理单纯强调对目标任务的考核，对治理结果的强调使其代理方或管理方对治理手段和行政过程进行让渡。随着资源下乡，国家不断强化监管干部行为，行政过程越来越规范化，加之信息技术的发展，留痕管理、文档的数字化和电子化成为一种常态。另外，农村基层治理的目标设定数量增多，集体经济发展、人居环境改造、乡村产业发展等治理任务多管齐下，结果管理也有走向顶格管理的趋势。部分基层治理超载运转，部分村干部综合治理能力难以跟上，具体表现为统筹协调能力和矛盾纠纷化解能力不足。

统筹协调能力是指在工作中整体部署、谋划、沟通、衔接和整合协调的能力，也是合理优化资源并达到最佳效益的能力。这需要干部抓住主要矛盾，同时协调好次要矛盾。A省自深度贫困乡镇确立以来，村级工作量陡增，村干部不仅要参与“水电路防汛”等基础设施工作，还要为产业扶贫、集体经济建设和巩固脱贫攻坚而操心，此时接待工作也成为一种负担。GL村党支部书记很无奈地告诉我们，他经常为了接待，会从早忙到晚，进而影响到其他工作的开展。如此，村干部不仅要做好动员工作，深入群众、组织群众，还要陪同考察，成为“万金油”“多面手”。不过，多任务、多要求并不是简单苦干、蛮干，统筹协调下的实干才能应付多治理目标结构下的治理资源紧张。一些村干部因为统筹协调能力不足，导致工作吃力，引起事业和家庭冲突，极个别人有了辞职不干的想法。

基层治理需要不断回应种类繁多、细枝末节和鸡毛蒜皮的小事，体现为治理内容的日常化、琐碎化和弥散化。村干部是农村熟人社会中的带头人、排头兵，通过熟人社会进行半正式治理，处理好农民切身利益相关之事。解决矛盾纠纷，回应群众所需，是新时代基层干部的重要任务。随着社会治理重心下沉和资源下乡，一些地区成为资源投入的重点乡镇以后，治理事务明显增多，而且治理规则性强，突出表现在依法治村、依规治村。村干部讲：“不能给的坚决不给，不能答应的坚决不能答应。”比如低保方面，要杜绝部分老百姓等靠要思想，切忌存在关系保和人情保。在不断强化法治和规则治理的场域中，干部一律按照要求办事。部分村干部存在传统思维定式，矛盾纠纷化解能力不足。

统筹协调能力和矛盾纠纷化解能力是村干部综合治理能力的具体体现。在治理事务稀疏时期，较低的治理能力尚不会导致政策执行阻滞，但是在基层目标设定权从结果管理不断走向过程管理，且结果管理日益走向顶格管理的多目标管理下，村治主体的老龄化和治理能力不足就有可能影响治理效能。一方面，个别村干部能力跟不上，工作做不好，想主动辞职；另一方面，工作量大，个别村干部表里不一，面上答应，实则按兵不动，村级治理能力弱化，内生性治理能力不足。

检查验收权是在目标设定权要求下，以具体形式对管理方或代理方契约完成情况进行绩效评估的权力。村级组织属于自治型村级组织，如果没有重大事件，村干部就可能处于停歇状态15。此时，治理规则包括乡规民约、习俗、社会关系等各种策略性的、非常规性治理手段，村干部有较大自由裁量权、主动性和能动性。借用人情、面子等乡土资源，村干部软硬兼施完成国家任务，检查验收以“及格达标”为底线。但是，随着农村重大战略的推进，生态文明转型、乡村振兴、集体经济等重要任务被制定成了详细时间表、路线图，在限定区域和规定时间完成目标，各种攻坚任务交织，这对村干部的政策执行能力提出了挑战。

政策落实能力是指落实上级意志的执行力。乡村治理结构改变不是乡村内生渐进式改变，而是在政策推动中、层层压力传导、督导强化的结果。通过对农户基本信息的采集，政府建立了较为完善和系统的数据共享，让乡村信息变得透明化。在政策落实方面，地方政府层层分解目标，采取月计划、周安排和日推进的工作方式，快马加鞭地推进工作，部分知识储备不足、工作能力有限的村干部难以胜任。比如A省JQ区规定，脱贫攻坚规划项目分年度逐一分解落实到相关部门和乡镇街道，检查时会同区政府督查室，定期对各专项项目建设情况进行督促检查，对整合资金乏力、项目进展滞后、直接影响项目建设的部门和个人，进行严肃处理并追究责任。在工作推进过程中，HC村原党支部书记觉得落实上面政策任务紧、阻力大、执行难，其所在村连续两年被评为后进党支部和后进村。

改革开放以来，部分农村集体经济日益弱化，社区凝聚力下降，村级公共事务难以开展，村“两委”“统”的能力不足。集体经济不仅被认为是巩固脱贫攻坚成果的重中之重，而且是强化基层组织建设、实现乡村振兴、走向共同富裕的经济基础。据调查，各地方政府都出台了集体经济收入量化指标考核办法。比如，江西某县要求2019年村集体经营性收入在2018年的基础上增长10%,2020年在2019年的基础上增长5%;安徽某县，2020年要求集体经济收入超过50万达到1个村以上，超过30万元达到2个村以上，一般村庄需要达到10万元以上16。A省JQ区政府也明确，到2020年底，全面消灭村级集体经济收入“空壳村”,45%的村(社区)集体经营性收入达到5万元以上，这成为村干部需要攻克的“硬骨头”。

对区位优势不好、市场发育程度不高、不具有特殊性资源的部分欠发达地区农村，村集体想依靠农业产业发展集体经济，对村干部形成了严峻挑战。58岁的GL村党支部书记在产业发展中感到困难重重，多次向乡镇提出辞职。但是由于没有合适人选，他勉强继续工作。另外，调研也发现，一些行政村为了规避村干部种不好、养不好和管不好的难题，由村干部自己发展产业，但囿于技术、经验和精力，村干部不一定能做好。我们在XJ镇调研时发现多个案例均是如此，在新一轮集体经济发展中，政府采取排序考核，基层干部面临着集体经济发展的大考。

激励分配权是委托方对管理方和代理方设置激励，在绩效考核中进行奖惩分配的权力。简言之，就是为落实自上而下政策，上级在鼓励下级干事创业中给予何种激励的措施。基层激励分配权经历了“监督较软”到“监督下乡”的过程，一方面村级政务增加，另一方面对村干部的监督加强。资源汲取时期，国家财政能力有限，村干部工资中的大部分来源于农业税费，村干部工资低，村干部激励中除了正式的工资待遇以外，还有多重非正式激励。

第一种非正式激励来自于政策空间中的非正式收入。比如，工程承包、项目承接所产生的经营性收入。第二种非正式激励来自于乡土的社会性激励。即当村干部可以塑造公共权威，赢得村庄面子，进而获得一般村民不具有的社会资本。第三种非正式激励则是在村庄资源分配中所具有的公共权力，比如为一些亲属分享政策性好处的优势。最后，在基层治理事务不多的情况下，村干部只用花费少量时间在村务上，其他时间则就地务工或做生意，成为村干部创收的重要组成部分，此为“监督较软”时期。

但是随着乡村振兴战略和共同富裕的推进，大量国家财政资金涌入农村，农村不仅享受着种粮补贴、新农村合作医疗等普惠性惠农政策，而且有农田综合整治、村村通道路、现代农业产业园和饮水安全项目等各种专项转移支付。虽为政策落实“最后一公里”,在项目治理背景下，政府少则几万元，多则上百万元和千万元的项目资金进入村庄，村干部也具有了切切实实的分配性权力。“小官巨贪”成为资源下乡形势下新的贪腐现象。为了确保资源输入的安全性和有效性，规范和监督下乡，各种资料、填表、文档整理工作也加大了村干部工作强度。为了核实外出农民工城镇买房，村干部可能要花费数天的时间。由党委政治巡查、各种专项督促和纪委日常监督构成了完整监督体系，压缩了村干部一些不规范的非正式激励空间，有的村干部公共服务意愿下降。

纵观不同时期中央、地方和基层政府间权力分配，形塑出不同的分权治理结构。从本质上讲，代理方的权力受制于委托方的授予，委托方授权越多，管理方和代理方在形式上的控制权和实质上的控制权就会越充分；而授权越少，管理方和代理方的控制权会变少。基层政府在不同治理结构下表现出不同的自由裁量权和剩余索取权。不同的外部约束条件，干部激励和行为表现出不同。干部胜任力的差异本质上是基层政府应对外部约束条件变迁后内部激励反向的再调整。如果对不同历史时期基层治理进行考察，可以发现不同维度控制权分配将会产生不同的治理结构和基层干部行为。

表1 不同维度控制权分配组合下的治理结构与干部胜任力

控制权

自治式

直控式

发包式

托管式

目标设定权

代理方

委托方

委托方

委托方

检查验收权

代理方

委托方

代理方

委托方

激励分配权

代理方

委托方

代理方

代理方

典型治理模式

乡绅治理

人民公社

村民自治

党建引领

基层干部

自在状态

行政统摄

平衡状态

胜任力偏差

费孝通先生提出，中国传统社会“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。”17国家对基层社会主要是间接治理而不是直接治理。在县以下，是自下而上基层组织自治的轨道，由乡村精英进行治理。在传统乡村社会的权力关系中，代表绅权的士绅成为地方权威的代表，他们使国家的行政权和乡村自治权融为一体。从控制权的角度来看，这是一种委托—代理分散的自治式模式，即委托方将目标设置权、检查验收权和激励分配权都下放到地方或基层，地方或基层社会形成官绅结合、官督绅办的体制，基层社会处于一种自在状态。

乡政村治是我国改革开放后的基层组织格局，乡和乡镇是国家依法设在农村的最基层一级政权组织，村民委员会是农村最基层的群众自治组织。这样的制度安排是国家权力实现乡村社会自我治理的一次制度安排调整。另一方面，村民自治委员会是国家法定的群众性自治组织，开启了我国农村自我管理、自我服务和自我教育的新时期。

党的十八大后，中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，基层治理进入新阶段。新时代党全面领导基层治理，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平是其具体要求。随着技术手段的逐渐完善和发展，委托方对信息的掌握越来越便捷和全面，不仅在目标设定权上关注结果，而且对过程也关注，在验收权上从“及格达标”到“末位淘汰”,激励分配权从“监督较软”到“监督下乡”。与国家治理对基层治理现代化的目标相比，部分基层干部表现出胜任力不足。

村干部是连接国家与农民的纽带，是乡村组织中的核心主体和支撑力量，建立一支高素质乡村干部队伍，对农村基层治理现代化的实现具有重要作用。在乡村振兴背景下，村民需求日趋多样化，农村社会面临巨大转型，有一支具备胜任力、执政能力强的基层干部队伍，是带领农村走向产业振兴、文化振兴和生态振兴的重要基础。提升农村村干部胜任力，需要切切实实地从村干部负担、组织赋权、经济激励方面入手，激发村干部内生动力。

首先，从制度上切实为基层减负。调研中，我们发现一些乡镇对村的考核办法包括24大类200多个小项，一个村一般只有4～6名村干部，如果要对这200项工作全部进行文字、图片、台账和视频等方式的留痕管理，工作量可以想见。为缓解这一形势，要防止各个部门将本部门工作事无巨细地向基层分解；另一方面，要信任村干部，健全干部容错纠错机制，可根据具体情况通过程序实现规范的免责，让村干部在落实工作中切实放开手脚大胆创新。增加村干部职业体面感，激发村干部内生荣誉感，是激发干部内生动力的重要手段。

其次，要理顺乡村关系，加强对村级组织赋权，给村级组织一定自主性。村级自主性是村级根据自身发展所需，按照自身意志实现其自治目标和利益诉求的可能性。村干部不仅仅是国家“代理人”,他们也是村庄利益的代表，有其社会性的一面。在面对流动的农民、模糊的乡村社会和灵活多变的农村事务时，要强化村民自治功能，通过群众自治来解决农村事务，实现“小事不出村”,相当一部分矛盾便不会进入到乡镇和更高层级。

再次，强化农村基层干部队伍正式和非正式激励。由于在工作和收入上还需进一步匹配，谁来当村干部是村级治理中的一个问题。在这方面，成都市的做法值得借鉴。成都市作为全国统筹城乡综合配套改革实验区，2018年开始加强社会治理，强化村(社区)干部队伍，吸引有知识有文化的年轻人，由地方各级财政进行配套。在非正式激励方面，可以在当前如火如荼发展集体经济的过程中，把集体经济收入的一部分作为村公共资金，从村公共资金中拿出部分资金对村干部收入进行再分配，这可以形成地方财政能力薄弱地区弥补村干部收入的补偿机制。

最后，利用国家资源和市场资本下乡的机会，充分挖掘乡村本土性资源，发展适合本地区的产业经济，以此为村干部提供市场就业机会或创业机会。比如，在农业开发较好地区，就可能积聚不少返乡青年，他们被村两委吸纳为村治主体18。

推进基层治理现代化，需要构建农村干部队伍体系，在村干部中培养新生力量。一是需要完善干部队伍培训体系，利用高校、党校对村干部进行培训，提升他们的知识技能和现代化技术水平。二是培养后备人才，吸引一些大学生本土人才、返乡农民工和青年创业群体以书记助理或公益性岗位的形式进入到基层权力结构中，对他们的能力、意愿进行全方位考察，为村级治理提供后备人才。农村基层治理现代化意味着农村基层需要承接自上而下密集的行政任务。培养高素质的后备人才，是解决当前中西部农村干部胜任力困境和实现农村基层治理现代化的必由之路。以“正规社区制”为基点，以“简约村社制”为支撑19,构建一支老中青结合的基层干部队伍体系，是乡村振兴背景下中西部农村地区基层组织形态的一种选择。

关于组织内部权力关系研究，学术界已经有较为丰硕成果，但基层干部胜任力问题仍是该领域中有待深入研究的重点。本文以村干部胜任力为切入点，考察了村干部胜任力变迁，同时将控制权分配作为一套组织内部分权治理模式，解析不同控制权分配形态中各要素间关系，以及这种治理模式的动态变化是如何形塑村干部行为的。本文在两个方面形成了对既有研究的推进：一是回避了人力资源管理仅仅从素养、文化和知识等个体因素解析干部胜任力不足的分析路径，提出了从组织社会学理解基层干部胜任力状况的新思路，揭示多层级政府内部的分配权对它的影响及其机制；二是尝试用控制权理论这一分析工具理解基层干部行为，推进和深化控制权理论的分析范围，使控制权理论的解释力得到进一步拓展。当然笔者深知，本文将控制权理论引入到村干部胜任力变迁研究中，这里面引发的问题或许比提出的问题更多，这需要后续研究作出进一步探讨。

作者简介：余练，女，博士，西南大学国家治理学院副教授。

基金：国家社科基金项目“农村基层干部社会治理能力提升研究”(项目编号：20CKS068);

来源：《求索》期刊