1937年8月，红军主力改编八路军。八路军当时是我党领导的最大一支武装力量。八路军下辖3个师，其师长、师政委的权力、地位，可想而知有多么大、多么高。
可是115师政委罗荣桓，1939年率部进入山东，建立敌后根据地，为何到1943年才真正主持起山东的大局？或者说，罗荣桓为何历经4年之久，才成为山东根据地的一把手？
山东的问题很复杂，刘少奇在1942年年中，返回延安的途中，经过山东，处理山东军政领导人之间的分歧，可还是没有真正解决掉，只能说代表中央初步插手、初涉问题核心。
其实山东的问题，说简单点就是“党政军民一元化领导”问题。这不是中央一拍板就能决定的事，它牵扯到山东根据地的方方面面，一个处理不当就会造成分裂，带来亲者痛、仇者快的结果。
山东的情况可以分作罗荣桓来之前和来之后。1933年，山东省委在2月、7月，遭到两次严重破坏，与中央、上级部门北方局失去联系。
直到2年后的1935年冬天，通过河北省委代表黎玉，山东的一些党员才跟中央、北方局取得联系。
而在此之前，我党在山东的革命情况，处于半停滞的野蛮发展，有不少敌特、顽特趁机混入组织。
这也是为什么在抗日时期，山东根据地进行了数年的“肃反”。
1936年春天，北方局派黎玉到山东担任省委书记，负责重建省委和恢复宣传、教育、统战等工作。
1937年9月，黎玉分区发动党员，统一领导，在山东各地从无到有创建抗日武装。
由于山东省委刚重建一年多，省委领导又缺乏武装斗争的经验，因此不到一年时间，山东各地出现大大小小、独立发展的抗日武装和根据地，没有一个统一领导的军事机构。
而八路军主要集结在山西、河北一带，尚未开进山东；中央也只给山东省委支援来8名红军干部。
1938年12月，八路军山东纵队正式成立，张经武任指挥、黎玉任政委、江华任政治部主任，统一指挥山东各地我党领导的抗日游击部队。
1939年8月，根据中央指示，山东境内正式组建起八路军第1纵队，徐向前任司令，朱瑞任政委。
在徐向前、朱瑞的领导下，山东纵队进行了5期整军。这里需要特别说明一下，八路军第1纵和山东纵队不是一码事，但他们的机关在1939年10月合并了，山东纵队番号仍在（山东纵队机关在1940年6年恢复建制）。
在1939年3月，罗荣桓率领东进支队（主要由115师直属部队、686团组成），进入了山东。
八路军第1纵队，主体是115师部、教导大队、343旅、山东和苏北地方武装。1纵在1941年1月又撤销番号。
简单来说，八路军115师和山东纵队的地位是平行的，都受中央和八路军总部直接指挥；后来中央又将他们全部纳入1纵，由徐向前、朱瑞统一领导，后因有崇高威望的徐向前离去（1940年6月回延安了），1纵的作用和建制名存实亡，山东红色武装也不复统一指挥。
除了部队，还有山东抗日根据地党政军民的领导机构问题。1纵成立后，很快又成立了山东军政委员会，朱瑞任书记（徐向前只是委员），1纵归其直接指挥。
可是在1938年5月，郭洪涛受中央派遣，带部分军政干部来到山东，郭任山东省委书记兼军事部长，并任新成立的山东分局书记（朱瑞在其中任委员）。
那么，山东党政军民的统一领导机构，是山东分局呢，还是山东军政委员会？之外还有个全省统一的半公开行政机关，黎玉领导，形同政府职权。
除开这些机构问题，还有人事问题，徐向前、郭洪涛、陈光、朱瑞、黎玉、罗荣桓等同志，到底谁才是山东根据地的一把手？
徐向前在，徐向前就是，但名不正，没有相应职务，他是以威望得到众人认可的；徐向前一走，勉强团结、统一起来的山东根据地就再次出问题了。
山东党政军如何实现一元化领导？早在1942年下半年，中央就有在各根据地，实现统一领导，协调党政军民各组织之间关系的想法了。
但是罗荣桓为何到1943年3月，才当上山东根据地的一把手？其实筛选“山东一元化领导”人选的这个过程，在115师进入山东就开始了。
在此期间，建制和人事不断变化。最先出局的是郭洪涛，1939年10月下旬被中央和北方局调回延安；再是徐向前1940年6月，因“七大”筹备离开；接着是陈光、朱瑞。
值得一提的是朱瑞，在徐向前离开山东后，身兼山东分局书记和山东军政委员会书记两项要职的他，已是名义上山东根据地的领导核心，可是他根本无法领导115师。
最后，中央决定罗荣桓来主持山东根据地党政军全面工作。为了让他没有掣肘，朱瑞和陈光都被调离山东。
1943年3月，山东军区成立，罗荣桓任军区司令兼政委，并任115师政委兼代师长。而山东纵队则在1年前就撤销了，机关和部队要么合并成山东军区一部分、要么成为地方军区。
如此一来，山东根据地统一的军事领导中心问题就解决了。
陈光走了，朱瑞没走，但是在刘少奇的谈话和中央的指示下，罗荣桓在实际上负责起山东的党政军全面工作。而朱瑞没走的原因也很简单，考虑到人事过渡问题。
1943年9月，朱瑞一离开山东，中央就把罗荣桓任命为山东分局书记。至此，他名正言顺地统一领导山东根据地。
罗荣桓没有辜负中央和毛主席的期望，在他的统一领导下，山东根据地蒸蒸日上、日新月异。山东根据地的起点不高，但是到1945年解放战争爆发前，已然成为实力最强大的根据地。
解放战争爆发前，我党前往东北的10军大军，其中有6万出自山东根据地，可见罗荣桓的能力多强、贡献多大。
