作者：左停 赵泽宇

摘 要：城乡发展差距是中国实现共同富裕目标的阻碍之一。如何以县城为重要载体提高城乡融合水平、推动新型城镇化建设、实现共同富裕目标，已经成为政策与学术领域的重要课题。在此背景下，从共同富裕视域审视县城新型城镇化的叙事逻辑、主要挑战与推进理路，能够带来深刻的政策启迪和理论创新。文本通过文献回顾与数据分析发现，县城在跳跃波动的城镇化历史中始终保持稳定态。从理论层面看，县城城镇化水平提升能够缩小城乡差异；从现实层面看，县城城镇化是中国促进城乡融合发展的重要政策导向。共同富裕视域下，中国县城新型城镇化进程仍然面临挑战，主要包括：城乡收入和基本公共服务差距导致经济发展不平衡，“乡村病”、“城市病”、“县城病”并存，农民工群体持续分摊不完全城镇化的社会经济成本，大城市户籍制度与农村产权经济制度对城镇化的质量升级产生阻滞，等等。未来，通过县城城镇化实现共同富裕目标，仍需围绕县城功能定位构建城乡融合机制，推动多种类型、异质样态的县城繁荣发展，盘活县域资产，增强县城产业支撑与就业吸纳能力，不断优化县城公共服务能力，提高其公共服务均等化水平和“带乡”效应，使县城真正成为促进城乡融合、缩小城乡差距、实现共同富裕的关键点。

共同富裕是社会主义的本质要求，是我国社会主义现代化建设的主要内容和特色体现。当前，城乡发展不平衡不充分是实现共同富裕的短板，推进新型城镇化、不断缩小城乡发展差距是扎实推进共同富裕的重要路径，因此，要在共同富裕视域下审视县域的新型城镇化问题。改革开放以来，我国社会经济发展步入快车道，2020年，我国成功解决绝对贫困问题、如期全面建成小康社会，但仍应认识到我国发展不平衡不充分问题将长期存在并影响共同富裕目标的实现。我国发展不平衡不充分问题，既表现为东西部区域之间的发展差距，也表现为整体性的城乡发展差距和工农业发展差距，上述差距成为共同富裕中“共同”内涵目标的障碍与阻滞。党的十九届五中全会提出，要强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，初步形成新型城镇化推进共同富裕的战略。县城是城乡要素配置的枢纽，是构建新型工农城乡关系、缩小工农城乡差距、解决城乡发展不平衡不充分问题、促进实现共同富裕目标的关键点。笔者以共同富裕为视域，从历史、理论与现实的角度厘清县城新型城镇化的叙事逻辑，识别共同富裕背景下县城新型城镇化的难点和堵点，分析通过县城新型城镇化实现共同富裕目标的推进理路。

图1 1972-2020年中国与世界代表性国家城镇化率变化图

资料来源：世界银行世界发展指标开放数据库。

城镇化是一个内嵌于国家经济发展并不断动态演进的历史过程1，是经济发展的必然结果。同时，提升城镇化水平受包括城镇化政策的社会经济政策的影响，也与经济发展呈现强烈互动关系2，因此，城镇化与经济发展之间的关系并非线性平滑，而是跳跃波动的。不同国家由于差异化的发展优势和政策选择，呈现不同的城镇化进程。根据图1可知，不仅世界各国的城镇化水平存在较大差异，一个国家的城镇化速度在不同时期也各有不同。但一个国家或地区的城镇化并非遵循线性的“集市—小城镇—小城市—大中城市—都市区”发展演进过程，现实世界的城镇化格局是集市、小城镇、小城市、大中城市、都市区并存的城镇化体系，即并非所有城镇一定会发展为大都市，城镇与大都市可能并行存在。

图1显示了1972-2020年世界主要经济体的城镇化率变化趋势。从城镇化水平看，在世界范围内，我国是城镇化后发国家。1978年改革开放之初，我国的城镇化水平仅为17.9%，较世界平均水平（38.53%）低20.63%，低于美国（73.68%）、俄罗斯（68.70%）、巴西（63.63%）、南非（48.29%）、印度（22.38%）。这一状况是由我国历史上长期居于统治地位的农业生产制度所致。改革开放后，我国的政治环境、社会特征和生产力水平发生重大变化。20世纪末，中国特色社会主义市场经济体制建立，飞速发展的工业化进程使人民生活水平得到显著提高，加速了我国的城镇化进程。根据图1可知，2014年，我国城镇化率达到54.26%，超过世界平均水平，并在2020年达到61.43%。但受城镇化起步晚、起点低等因素影响，我国2020年的城镇化水平仅高于印度（34.93%），与巴西（87.07%）、美国（82.66%）、俄罗斯（74.75%）、南非（67.35%）等国家仍存在较大差距。从城镇化速度看，各国呈现不同的城镇化进程。1972-1978年，我国的城镇化率发展缓慢，但同一时期，巴西、俄罗斯、印度等国处于城镇化率快速提高阶段。20世纪90年代开始，我国进入高速城镇化阶段，巴西、俄罗斯等国的城镇化率增速开始放缓。

关于城镇化历史过程的演进样态，经济学家对其变化趋势及形成因素作了讨论。有学者认为，世界各国的城镇化进程均符合横向的“S”形曲线样态，这一曲线分为前期、中期、后期三个阶段，城镇化进程的速度与三个阶段相匹配，呈现“慢—快—慢”的变化趋势3。在城镇化进程中，一国经济增长和收入差距同样呈现波动状态。美国经济学家西蒙·库兹涅茨用“倒U型关系”描述这一经济增长、城镇化与收入差距之间的波动性变化关系，即随着一国经济增长和城镇化进程的推进，收入差距先升后降4。城镇化进程的波动样态会受国家发展政策和发展模式的直接影响，林毅夫等学者从国家发展模式选择的角度阐释了“倒U型关系”的成因，主张使用合理的国家发展政策进行干预，通过经济增长和城镇化进程缩小收入差距5。因此，无论从经济增长视角还是从国家治理视角看，城镇化模式的选择、城镇化进程的政策干预，都与一国经济增长等问题息息相关，这是关乎国家发展命脉以及全体人民共同富裕的重大议题。

在我国，县城是“大都市—城市—县城—集镇”这一城市体系中的一环，是城市框架体系中稳定性较强的单元。历史上，大都市是政治中心，城市是经济中心，县城则是国家在考虑重农抑商、政治稳定等因素下建设而成的政治经济枢纽。县城向上承接大都市，并作为贯穿国家大政方针的政治网点，向下连接小农自发形成的集镇，承担市镇部分经济功能，成为基本生产资料的交换网点。县城在我国具有重要的历史地位，主要体现在政治性、亲农性、稳定性三个方面。一是政治性。秦朝建立后，郡县制取代分封制，古代中国进入中央集权和大一统社会，郡县是根据统治阶级的防御需求建设而成的。二是亲农性。我国历史上的县城由政府兴建，目的在于管理农村，运转小农经济，县城与周边农村构成一元小农经济。三是稳定性。相较于历史上规模和人口波动剧烈的大都市，县城的规模和人口通常呈现稳定态，县城设置的变化不大6。进入21世纪，有学者发现我国县城具有连城接乡的独特的桥梁纽带功能7。但快速的城镇化过程也使城乡发展不平衡不充分问题逐步显现，在实现共同富裕目标的愿景下，应重新审视和明确县城的作用，发挥其亲农、保稳作用的同时，彰显其承上启下的经济功能，把握政策机遇，将其打造成为辅助国家缩小工农之间、城乡之间、区域之间差距的枢纽。

共同富裕的前提是富裕和经济发展。在经济发展进程中，经济增长与产业集聚的力量会率先推动大城市发展，导致城乡发展差异扩大，加深区域发展不平衡程度。随着大城市规模的扩张，农村居民的幸福感和公平感会降低，其对社会福利的要求更加迫切，而县城人口规模的扩大能够完善整体城镇结构，显著改善城乡人口的福利水平，有利于加快共同富裕进程，因此，县城新型城镇化的重要性将不断增加8。

城乡发展差异和县城城镇化的理论逻辑包含两个阶段。第一阶段，产业发展的集聚效应提升大中城市的首位度，扩大城乡发展差异。城镇化同产业发展相联系，是规模经济和集聚效应的自然体现，也是降低交易成本的制度安排。城市在空间上具有规模经济特征，其规模经济具体表现为公共服务和基础设施共享、资源要素低成本匹配、产业交融联合、产业知识学习等联动机制作用9，这些作用不断驱动城市产业的迭代和发展，进一步帮助城市汇聚最优生产要素。在分层发展的城市体系中，大城市和都市区通常因其功能和效率差别，在发展机遇助推下形成先发优势，并因其政治经济措施形成特殊优势。大城市的先发优势容易导致经济发展的区域极化，造成财富分布的极化。尽管英国经济学家刘易斯的二元经济理论预测城市经济的发展最终会带来收入差距的缩小10，但由区域发展极化带来的财富分布极化问题一直是世界各国普遍面临的问题，城乡收入差距对总体收入差距的贡献率超过30%，在部分发展中国家甚至达到60%。

第二阶段，产业集聚带来的竞争效应以及科技革命使以县城为代表的小城镇重获生机。在极化发展进程中，包括县城在内的小城市、小城镇由于市场要素的自发集聚被选择性地跃过，但在后工业社会，小城镇受到民众青睐。县城等小城镇“复归”的首要原因在于城市的发展与成长受产业“集聚—扩散”阶段关系的影响，形成独特的生命周期，具体受市场接近效应、生活费用效应、市场拥挤效应等三种经济效应驱动11。在集聚阶段，部分厂商和人口带动资本、资源、信息和技术等核心生产要素向大城市集聚，同时，创造了竞争性市场，部分厂商和人口为逃避竞争，可能倾向流向竞争性较低的地区（例如，县城），形成产业扩散的力量。有学者提出，在极化效应下形成的城市分层体系中，县城扮演了“亚核心”角色，应通过发展县城特色产业将其发展为链接大城市和小城镇的枢纽以及第二轮极化效应的核心12。信息通讯和交通技术带来的城镇化模式变革是县城等小城镇重新受到青睐的另一个原因。互联网和快速交通的变革性发展，改变了传统的时空概念，重塑了曾经受规模效应和集聚效应驱动的城镇化模式13。美国学者托夫勒在《第三次浪潮》一书中预言，工业化第二次浪潮带来的集中化将被打破，曾经需要工厂聚集才能完成的工作现在在家就可以分布式完成。

基于上述理论逻辑，县城的重要性将在城乡发展过程中得到不断提升，因此，在共同富裕视域下对其功能定位进行顶层设计具有重要的政策意义。城镇化进入产业扩散阶段，集聚于大中城市的产业呈现分散特征，县城在城镇结构中占据更加重要的位置，这将进一步发挥提升农村居民福利水平的作用，与对共同富裕目标的追求契合性较高。“富裕”与“共享”是共同富裕追求的两大目标。共同富裕的目标要求解决持续生产发展成果与合理分配发展成果之间的不平衡关系，县城新型城镇化为解决这一不平衡关系提供了一个枢纽机制。从微观层面看，县城与县域乡村的距离刚好是农村进城家庭维持较高协作水平、和睦水平以及家庭福利水平的距离。一项以山东省山县“城乡两栖”农村家庭为分析单位的微观研究发现，交通与通讯技术革命带来“空间压缩”、“共同在场”等影响，使进城农民家庭重新布局，刚好撑开在城乡之间14。从宏观层面看，有学者认为，应从“城乡连续体”范式出发，研究县城在城镇体系中的位置15，并将其视作“城乡融合的第三空间”16。

笔者认为，应将县城置于县域乡村、城镇体系之间，从空间、平台、机制三重维度定位县城。一方面，关注县城与县域乡村在产业要素聚集发展、公共服务供给、就业人口吸纳等领域的协同关系；另一方面，关注县城与城镇体系在产品市场拓展、公共服务资源下沉承接、人才流动上升等方面的协同关系，将其打造成城乡融合的枢纽。通过自上而下地引导产业及其配套的公共服务资源流动，自下而上地引导乡村特色产品出村进城，畅通乡村人才通过进城就业实现向上流动的渠道，不断提升城乡融合程度，缩小城乡差距，促进全体人民共同富裕（见图2）。

改革开放以来，随着农村生产力的解放，我国城镇化发展进入快车道，以县城为代表的小城镇发展成为热点。费孝通发表《小城镇大战略》系列文章17，提出以县城为代表的小城镇的特殊功能，即大中城市产业要素的转移承接点，农村地区商品向上流通的集聚点，农村群众公共服务、文化教育的整合点。围绕小城镇发展的学术讨论引发了政策上的关注。从表1可知，1984年，党的十二届三中全会将城市经济体制改革定位为推动整体国民经济发展的重点，成为我国城镇化进程的政策起点。20世纪90年代末至21世纪初，党中央围绕城镇化发展出台了一系列政策，“发展小城镇”成为政策文本中的高频关键词，以县城为代表的小城镇成为改革开放初期城镇化的主要单元，乡镇企业在这一阶段实现了繁荣。

表1 20世纪80年代以来中国关于城镇化的重要政策事件和主要论述内容表

进入21世纪，我国加入世界贸易组织，世界经济全球化程度进一步提升，以大中城市为发展内核的城市群发展战略被纳入国家新型城镇化相关政策、规划，最具代表性的政策表述是2002年党的十六大提出的“以农支工、以乡支城”的发展思路，这一思路体现了我国特色城镇化进程中的大都市偏向。由于规模偏好和集聚效应，中心城市与周边县城之间形成竞争态势，中心城市的虹吸效应将人口、资源从周边县城抽离，但又未能与其共享产业和就业岗位、基础设施及公共服务等资源，“一城独大”成为我国区域发展的痛点。有研究对我国1987-2001年国内投资与收入不平等状况的线性面板数据进行分析，发现国内投资的区域极化效应是造成城乡居民之间及进城务工人员和城镇人口之间收入差距的主要原因，上述收入不平等占我国整体收入不平等的40%18。

为实现更为平衡的发展格局，自党的十六届五中全会以来，党中央提出“省直管县”、“以工促农、以城带乡”、“城乡发展一体化”、“破除城乡二元结构”等一系列旨在缩小城乡发展差距的战略，但城乡发展的差距仍在扩大，县城发展的“守势”持续了近10年之久。直到党的十八大作出“四化统筹”、“坚持大中小城市和小城镇协调发展”等战略部署，城乡关系开始走向和谐，城乡发展差距开始缩小。此后，党中央进一步提出“城乡共同繁荣”、“城乡融合发展”、“重塑新型城乡关系”、“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”、“以县域为基本单元推进城乡融合发展”等战略，城乡平衡发展的高质量城镇化真正得到全社会话语体系的重视，县城对于缩小城乡差距的重要性也被重新提起。政策层面对县城与新型城镇化的关注引起学术界的广泛讨论，且已形成较为丰富的研究成果。尽管相关研究关注的角度较为多元化，但聚焦共同富裕视角，分析以县城为载体的新型城镇化对于解决城乡差别、工农差别等不平衡不充分发展问题的研究仍然较少。

从历史角度看，城镇化能够平衡城乡关系，但在初始阶段，城镇化势必扩大城乡差距。城镇化是经济发展的过程和结果，受政策和制度的形塑。我国的城乡二元结构具有较强的制度属性，城镇化发展进程中突显的诸多问题较大程度是国家对土地、资本、财政以及人口制度化设计的结果，需要审视城乡差别形成的原因，挖掘更深层面的制约县城新型城镇化发展的挑战与障碍。

高速城镇化带来的城乡发展差距是当前我国实现共同富裕目标面临的主要挑战。尽管城乡发展不平衡是世界各国在发展过程中面临的共性问题，但受制度影响，我国的城镇化进程依然呈现较为特殊的城乡发展差距特征，其中，城乡居民收入、基本公共服务方面的差距较为显著。有数据显示，2020年，我国城镇居民人均可支配收入约为4.38万元，同期农村居民人均可支配收入不足1.7万元，不及城镇居民的40%。其中，农村居民人均可支配工资性收入为6974元，是城镇居民的1/4，在绝对值上相差约1.94万元。可见，工资性净收入已经成为我国城乡居民收入差距的主要缺口（见表2）。

收入不平等和公共服务差距可能导致经济发展不平衡的恶性循环，因此，城乡收入问题需要和公共服务差距问题一起讨论。基本公共服务的不均等会导致城乡收入差距和贫富差距，受财政分权体制影响，地方政府形成公共服务投入的“城市偏向”，导致城乡居民权能方面存在差距，进而持续形成收入和贫富差距19。城乡融合在要素、空间、生态环境和福利制度等多方面受阻，相较于经济的城乡融合，公共服务与日常生活的城乡融合水平相对较低。有数据显示，2020年，我国农村每万人口医疗卫生机构床位数不足城市的57%，互联网宽带接入用户不足城市的42%，公路固定资产投资仅为城市的24%，社区综合服务设施覆盖率较城市低34.3%（见表3），说明大量基本公共服务资源集中在城市，城乡居民在分享发展福利、社会保障等资源时存在不平衡。公共服务资源分布不均衡反映了城乡经济发展的不平衡，并涉及农民群体生存和发展状况的社会二元偏见，等等。

表2 2020年中国城乡居民人均可支配收入比较表

资料来源：国家统计局数据库。

表3 2020年中国城乡居民部分基本公共服务差距比较表

资料来源：根据国家统计局、工业和信息化部、交通运输部、民政部发布的统计公报整理。

通过脱贫攻坚，我国在短时间内消除了历史性绝对贫困，如何建立农民收入增长长效机制，进一步提升更大范围的低收入人口常态化帮扶工作水平是实现共同富裕目标面临的又一挑战。提升广大县城的公共服务均等化水平，引导县城吸引农民工落户定居，通过低成本公共服务降低农民工生活成本，是构建低收入人口常态化帮扶机制、应对实现共同富裕挑战性目标的潜在路径。值得注意的是，我国中西部县城与东部县城相比，公共服务供给能力方面的劣势尤为明显。中西部县城数量超过1000个，占全国县城总数的68%20，这些县城是为流动人口提供基本公共服务的基础，其基本公共服务供给高度依赖县城的财政能力，但多数县城经济发展活力相对匮乏，财政收入主要依靠转移支付21，意味着我国大部分县城提供低成本公共服务的能力仍然较弱，难以形成对流动人口的吸引力，这进一步阻碍宏观层面城乡收入与公共服务差距的缩小。

“乡村病”和“城市病”互为因果，两者的并存可能带来城镇化过程中要素流动的持续不平衡，导致城乡之间发展差距进一步扩大，宏观层面城乡资源要素难共通、难共享等成为共同富裕目标实现的障碍。我国“乡村病”和“城市病”的产生，源于城乡间要素流动出现过度的“城市偏向”问题。据估计，1978-2012年间，我国乡村共有约26.66万亿元通过工农产品价格剪刀差、财政系统税费收缴、农村信用社及农业银行等金融机构的储蓄存款贷款等三大渠道流入城市22。这种“抽水机”式的要素流动导致我国城乡发展不平衡问题，具体表现为一系列的“乡村病”、“城市病”和“县城病”。

图3 2000-2020年中国县城人口规模、人口密度变化图

资料来源：《中国县城建设统计年鉴-2020》。

“乡村病”主要表现在乡村社会、经济、生态三方面。一是乡村社会出现人口非农化、老弱化、空心化现象。农村学子进入城市接受教育、农民工进入城市寻找工作、青壮年劳动力离开乡村等导致大部分乡村变成“空心村”、“老人村”，乡村因此失去发展最本源、最活跃的要素。二是乡村经济运转出现低效化现象。人口流出导致部分乡村土地撂荒严重，同时，受限于农民土地流转意愿等问题，乡村土地难以整合，经营呈现细碎化状态，农业生产规模化、专业化程度较低，难以实现产业转型升级和高效率生产，进一步限制乡村经济与城市经济相链接。三是乡村生态环境出现污染化、损耗化现象。城市的膨胀以获取乡村自然资源为代价，并将城市污水、垃圾等废弃物运往乡村，导致乡村变成“藏污纳垢”之地，恢复成本极高23。

“城市病”集中表现在城市系统的巨大化、高成本化、排他化三方面。一是城市规模巨大化。集聚效应导致城市规模急剧膨胀，带来的人口过密、交通拥挤、环境污染、生活成本攀升、公共资源短缺等问题至今困扰着大城市居民，导致居民生活满意度下降。二是城市系统运行高成本化。人口、产业在城市的集聚将不断增加城市系统对于公共资源的消耗数量，也提高了消耗速度，而城市系统要维持高速运转，需要更高的成本，并将这些成本通过各种制度或非制度的方式分摊给居民个人。例如，成本可以呈现为更远的通勤时空距离和更高的房价；成本也可能呈现为分摊给居民的城市风险及其面临危机时的脆弱性。三是城市制度设计的进一步排他化。“城市病”高成本、高风险、高脆弱性的特点进一步提升了城市系统制度设计的排他性，最具代表性的为一些超大城市将户籍与公共服务和社会福利挂钩。

处于“乡村病”和“城市病”之间，是以低人口集聚水平、弱人口集聚能力、强驿站功能特性为特征的“县城病”。一是县城的人口集聚水平低。人口规模和人口密度是考察城市人口集聚水平的重要指标。在人口规模方面，2000-2020年，我国县城的人口规模增长缓慢。世纪之交，我国平均每个县城的城区人口约为8.46万人，2001年，我国开始深度融入全球化进程，大中城市快速膨胀，平均每个县城的城区人口规模降至5.21万人，经过近20年的发展，县城的城区人口缓慢增长至2020年的9.4万人。在人口密度方面，20年间我国县城的人口密度总体呈下降趋势，从2000年的6.44人/平方千米降低至2020年的4.51人/平方千米，达到世界人口密度的第三个级别，即1-25人/平方千米属“人口稀少区”（见图3）。二是县城人口集聚能力弱。我国的县城具有城市雏形，但由于产业承载力不够，难以提供充足的就业机会以及配套公共服务资源，尚无法承接从东部大中城市回流的农民工群体，整体对流动人口的吸引力不强（尤其对年轻一代流动人口而言），进而呈现人气较低、发展活力进一步减弱的状态。根据国家统计局农民工监测调查报告最新数据，2021年，我国农民工总量达到2.92亿人，其中，2.2亿农民工在东部地区的京津冀、江浙沪、珠三角地区和中部地区的长江中游城市群、中原城市群地区务工，占农民工总量的75.24%。可见，当前大部分流动人口依然聚集于以大中城市为核心的东部地区城市群。三是县城呈现强驿站功能特性。实现共同富裕目标需要县城吸引大规模流动人口定居，享受和城市居民同等的公共服务，县城具有完成这一任务的能力，但这一能力尚未得到充分开发。有学者将农民工称为“第三种群体”，因为其既享有土地承包权、宅基地使用权、集体经济收益分配权，又能在城市获得部分不完全的城市公共服务，这不同于纯粹的农村或城市居民，应允许其在较低的迁移和就业成本下进行“乡—城”流动24。将宏观的“乡—城”流动进行拆解可以发现，农民工家庭通常呈现“乡村—县城”双栖、“县城—中心城市”双栖的微观职住模式，农民工作为最主要的流动群体，并未将县城作为主要的定居目标，仅将其作为流动的驿站。相较于大城市，县城未拥有足够强力的产业，难以为流动人口提供收入充足的就业岗位、公共服务及基础设施。因此，我国城镇化体系呈现“驿站特性”。

实现共同富裕的一个重要机制是权利共享，广大人民拥有平等、完整的分享发展红利的权利，进而实现自身全面发展是共同富裕的内在特征25。但“候鸟式”不完全城镇化进程中的农民工群体的最大特征是无论在乡村还是在城市都难以完整地共享权利。农民工群体“候鸟式”的不完全城镇化，是“城市病”和“乡村病”复合叠加的结果之一，也是城镇化发展不均衡问题的表征之一。改革开放以来，以农民工为代表的大规模流动人口伴随沿海地区制造业繁荣的经济大潮产生，他们是从乡村流向城市的宝贵人力资本要素，对于农民工群体人力资本的透支和浪费可以被视为“城乡病”的具体呈现，其成本是多重叠加的。

伴随城镇化进程的加速和深化，农民工群体进行“候鸟式”、“漂泊式”、“钟摆式”流动等不完全的城镇化开始产生多重成本，阻碍农民工群体公平地分享发展红利。一是农民工自身人力资本的损耗。由于在城市难以享受完全的公共服务与社会保障，农民工在精神和体力上都呈现透支状态。例如，大部分进城农民工从事简单重复、持续时间久、工伤发生风险较高的劳动。据国家信息中心《中国共享经济年度发展报告（2019）》数据显示，2018年，在美团外卖获得收入的270万名骑手中，77%来自农村。有研究指出，互联网送餐平台的外卖员在工作中因意外事故发生工伤的概率较高，但国内针对这一群体的工伤保险政策保障仍有待完善26。

二是农民工不完全城镇化抑制了其收入的增加和消费潜力的释放。实现共同富裕尤其要提高低收入人群收入，扩大中等收入群体。2021年，我国农民工月平均工资4432元，按农民工平均每年外出务工10个月的时间计算，其年收入为44320元。但农民工仍面临较大的家庭人口规模，较高的赡养抚养需求，其务工时的人力资本损耗成本、获取公共服务与社会保障等福利时的弱势状态，都成为限制其步入中等收入群体的不利因素。除工伤保险问题外，农民工的生活福利仍有待提升。2021年，农民工群体中有电冰箱、洗衣机、洗澡设施的分别占68.9%、70.8%、86.5%，有独用厕所的占71.7%，居住条件水平有待进一步提升。还有研究分析了我国农民工宏量营养素的摄入状况，发现随着农民工劳动强度的增加，其碳水化合物摄入量显著增加，但蛋白质、脂肪摄入量无明显变化，说明农民工群体营养摄入不均衡27，农民工维持其收入是在消费受到抑制的条件下实现的。2021年，我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率仍存在16%的缺口，表明仍有超2.2亿的农民工群体没有完全实现市民化，如果将这部分农民工户籍转化为城镇人口户籍，将为我国消费总量带来27%的提振效果28。

三是农民工家庭人口的人力资本损耗。2021年，我国农民工群体中男性占64.1%，女性占35.9%，有配偶的占80.2%，平均年龄41.7岁，40岁及以下年龄人口占比接近50%。这说明“候鸟式”流动的农民工群体，大多是“上有老，下有小”的壮年人群。“候鸟”离巢，留守乡村的是妇女、老人、儿童，这些群体难以承担现代农业规模生产、专业经营的重担，容易引发乡村劳动力素质与产业发展目标之间的不匹配问题，进而导致乡村产业发展经营不可持续等问题。农民数量虽然在减少，但并不一定带来乡村地区农民富裕程度的提升，这也成为乡村地区实现共同富裕目标的障碍。此外，部分农民工子女随其迁入城市，这部分学龄人口的教育也可能受到影响。2021年，义务教育年龄段随迁儿童在校率为99.6%，达到较高水平，但3-5岁随迁儿童入园率（含学前班）为88.2%，其中，在公办幼儿园或普惠性民办幼儿园的比例为61.6%，由此可知，农民工群体的流动对学龄前幼儿的教育产生影响，农民工群体学龄前子女教育质量及公共服务水平仍有待提高。

我国实现共同富裕目标，需要出台具有强引领力的公共政策，引领县城通过社会福利、基础设施建设等方式提升以农民工群体为代表的流动人口的公共服务水平，使以农民工群体为代表的流动人口真正市民化，实现城镇化的提质升级，但这一过程既面临大城市户籍制度限制障碍，也面临农村产权等经济制度的阻滞。

在大城市户籍制度限制障碍方面，尽管大城市为农民工群体提供就业和收入，但户籍与特定公共服务挂钩的制度设计以及城市人户分离现象的增加，限制了农民工群体平等分享发展红利，阻碍了城镇化质量的提升。有学者提出，在理解高速提升的城镇化水平时，需要关注常住人口城镇化率、户籍人口城镇化率两项指标。第七次全国人口普查公报数据显示，2020年，我国常住人口城镇化率达63.89%，但同期户籍人口城镇化率为45.4%，比前者低18.49%。两种城镇化率之间不断扩大的差距意味着还有部分流动人口难以充分共享城市户籍人口能够获得的公共服务，成为当前城镇化质量提升的关键缺口。此外，大城市的人户分离现象增加了补齐这一缺口的难度。2020年，我国城市人户分离人口达到1.17亿，较21世纪初提高了2.25倍。城市中人户分离人口是随城市生命周期发展而外迁的居民，由于“户口福利”，这部分外迁人口在空间层面迁出城市，但在制度层面依然享受城市的公共服务和社会福利29，一定程度上挤占了流动人口获得公共服务与社会福利的制度空间，导致补齐两种城镇化率缺口的难度增加。

农村产权等经济制度是影响人口迁移的重要因素，例如，不恰当的土地产权设计可能成为县城新型城镇化以及实现共同富裕目标的阻滞。对于家庭主要劳动力而言，带动整个家庭完全定居县城并不现实，由于乡村产权制度改革有待深化，流动人口被农村宅基地财产产权可能附着的职住、养老、社会保障、财产增值等功能所牵绊30。有学者讨论了土地产权制度改革与社会网络、人口迁移之间的关系，对我国中部地区人口流出省份C村的人口迁移情况进行研究，对该村38年共539人的迁移数据进行社会网络分析，发现情缘、地缘、亲属等社会关系是牵引农村人口实现入城的重要因素，但这一迁移过程呈现个人带动家庭的“链式”迁移状态，家庭迁移通常受农村土地产权的牵绊。研究指出，要驱动乡村人口充分实现“人的城镇化”，需要进一步改革农村土地制度，解决“人迁户不迁”的问题，打破土地产权对乡村人口向城市迁移的牵绊，推动迁移人口所属土地向更有经营能力的农户流转，提高农民收入，重塑乡村活力31。目前，我国农村土地制度改革进入深水区，政策的模糊性导致流动人口不愿放弃农村土地完全转为城镇户籍。与此同时，县城就业又难以支持整个家庭的生活消费，因此，主要劳动力通过建立一种空间分离的就业模式，与家庭其他成员接续互济，形成“过渡式”的城镇化状态。

综上所述，我国城镇化质量提升面临的阻碍具有双重性。一方面，大城市由于自身产业转型升级的需求，审慎设计户籍制度，通过积分落户筛选城市发展所需的人才，而流动人口较难通过这一筛选过程获得大城市户籍；另一方面，流动人口尽管已经具备在本地县城定居落户的条件，但由于县城尚未形成强力的产业支撑，难以提供便捷且成本低廉的公共服务，导致即使流动人口举家迁入县城，也难以获得支撑整个家庭在县城生活的收入，因而仍被农村土地牵绊，一定程度依赖农村土地附着的权益以维系家庭可持续发展。这两方面阻碍共同作用，导致县城目前仍呈现“驿站特性”，无法为流动人口提供相当收入的就业岗位、价格亲民的公共服务，难以成为推动实现共同富裕目标背景下的“安居之所”。

在共同富裕视域下梳理县城新型城镇化发展面临的现实挑战可知，县城在产业支撑、公共服务等方面存在的不足已经成为实现新型城镇化质量升级的主要短板。对标共同富裕“共享”、“富裕”目标，以提升县城在拉近城市与乡村距离、集中关键发展要素、引导公共服务资源下沉等三方面的结点功能，强化县城产业支撑与就业供给，完善县城配套公共服务资源，使县城新型城镇化成为有效促进城乡融合发展、共同富裕的一项战略行动，着力使分散、松散、差距过大的城乡关系向亲密、紧凑、差距较小的城乡关系转变（见图4）。

在共同富裕视域下推进县城新型城镇化需要找准县城定位，使其能够更好服务缩小城乡差别、实现共同富裕的目标。已有关于新型城镇化、县域乡村建设、县城经济高质量发展的研究重点讨论了县城的定位问题。从经济视角看，县城可以被定位为吸纳农业转移人口的载体，未来我国的1881个县城是助力实现2035年城镇化率超过80%的突破口32。从县城与大中城市的关系看，县城可被定位为城乡衔接地带，其功能在于承接、分流城市过密产业、基础设施、公共服务资源，并在此基础上吸引大中城市回流人口。从县城与县域镇、村的关系看，县城在“县—乡—村”城镇网络中与乡镇共同扮演县域内乡村居民“双层服务中心”的角色33。笔者认为，共同富裕视域下推动县城新型城镇化需要找准县城在城乡网络、市场网络、公共资源网络中的结点定位，使其成为驱动城乡融合的机制设计，不断拉近城乡距离，缩小城乡差别。

第一，在城乡网络结点中构建县城“连城接乡”机制。应在宏观城市体系空间中考虑县城与县域乡村、城镇体系协同发挥共同富裕效应的功能，构建大中小城市与小城镇、乡村协调发展格局，着力缩小城乡差距，提高城乡融合水平。第二，在市场网络结点中构建县城“要素聚散”机制。重点围绕人才、产品两大要素“出村进城”需求，将县城打造成乡村人才流动上升和农业产品升级增值的平台，不断提升城乡经济、社会发展要素流动的顺畅度、自由度，进一步提高城乡要素配置效率。第三，在公共资源网络结点中构建县城“服务下沉”机制。引导县城充分参与大城市空间布局、产业发展，积极承接引导大城市工业过剩产能，完善与产业配套的基础设施，吸引该业态就业人口所需的公共服务资源下沉，不断降低县城公共服务供给成本，将公共服务拓展至县域的乡镇和农村地区。

共同富裕的内在要求和政策重心在于“共享”，旨在缩小城乡发展差距。缩小差距并不意味着发展的均等化，更不意味着所有县城在实现共同富裕目标后都能形成同样形态的城镇化。与之相反，共同富裕视域下的县城新型城镇化更需要根据各县自身的资源禀赋，促进其差别化发展和类型化治理。县城差别化发展需要考虑资源禀赋的多维度，主要包括人口收入、产业结构与产值等社会经济发展状况，林地、耕地、建设用地、水域等土地资源分布和利用状况，景点、景区等旅游资源分布状况，生态服务产品等生态环境状况，道路、医院等公共服务基础设施状况，与大中城市距离等区位状况，县级政府财政状况，等等，历史贫困发生状况。基于上述多维度资源禀赋，对县城主要功能进行评价，进而实现类型化治理。例如，有研究将广东省117个县城按功能分为农业主导型、中心服务型、工业主导型、生态主导型和均衡发展型等5个类型34。还有研究将湖南省85个县城分为农业生产型、非农生产型、居住生活型、生态保障型、农业生产—居住生活型、非农生产—居住生活型、非农生产—生态保障型、强综合型和弱综合型等9个功能类型，拓展了县城的复合功能35。

共同富裕视域下的县城新型城镇化并不意味着县城发展的均质化。共同富裕视域下的县城新型城镇化重点强调县城在功能上实现多元化、多样化、差别化发展。要积极响应中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中“科学把握功能定位，分类引导县城发展方向”的政策要求，在“大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、生态功能区县城、人口流失型县城”分类的基础上，探索县城所属哪一类具体功能类型的发展路径，使每个县城都能在城镇化体系中发挥独特的功能和优势，创造最大的发展成果，共同推进实现共同富裕的目标。

一方面，通过县城特色产业园建设盘活县域乡村土地、公共品和生态人文环境等对共同富裕贡献最大的“三种资产”，使乡村县域资产发挥共同富裕效益36。第一，通过县城特色产业园建设，盘活县域乡村农地、宅基地、集体建设用地。第二，通过县城特色产业园建设，带动县域乡村道路基础设施建设、金融、教育等公共产品优化升级。第三，通过县城特色产业园建设激活乡村生态人文资源。在选择县城特色产业园时，应注重对标各级现代农业产业园标杆并结合本地农业企业实际需求。此外，在盘活土地资源时，不仅要注重土地制度设计，还要考虑保留流动人口落户城市后的适当权益，消除其市民化过程中可能存在的疑虑。

另一方面，实现县城层面的共同富裕，应壮大县城特色产业，关注县城产业结构调整，尤其应注重拓展县城新业态，提升县城就业吸纳的能力。浙江省能够成为国家支持的共同富裕示范区，得益于其持续兴旺的县城特色产业。一项基于浙江省6个特色小镇的案例研究发现，浙江省省级特色小镇在产业方面呈现多样性，涉及袜艺、红木、旅游与艺术、新能源汽车、美妆，等等。小镇建设的主要经验包括：基于传统危机产业进行转型、以历史最悠久的产业为基础进行发展、充分借助企业家力量、政府及时灵活配套公共服务、注重以人为本改善人居环境，等等37。浙江省特色小镇的建设经验表明，县城特色产业发展需要汇聚县域乡镇特色产业合力，将特色小镇转化为县城产业发展的“小引擎”、“小平台”，进一步壮大企业家力量，培育本土“草根”企业家联合体，打造“乡村增长机器”38，促进产业与企业对接，同时，县级政府要以小镇为着力点，积极灵活配套公共品，将县城的基础设施、公共服务资源向县域乡镇、乡村进一步延伸下沉，最终形成坚实的县域特色支撑产业体系39。

实现共同富裕目标的政策任务之一是推进公共服务均等化，这一任务可以分为两个层次。第一个层次是县城需要强化自身的公共服务能力，这意味着差别化发展、类型化治理的县城依然有一个共同目标，即提升县城自身在公共服务、社会保障与福利供给等方面的能力，通过降低居民生活成本，缩小其在收入方面存在的差距。共同富裕视域下的县城新型城镇化是以人为本的城镇化，未来要吸引更多流动人口落户县城，不仅要提升县城的就业吸纳能力，还要提升县城公共服务均等化水平，通过县城拉近“乡—县”距离、“城—县”距离，实现更多、更密集的城乡服务、保障、福利要素流动，进而缩小城乡差距，最终实现城乡融合，并在高效率要素流动的基础上，提升公共服务均等化程度以及服务的供给质效40。持续发力，将县域从“驿站”转化为安居之所。

第二个层次是县城需要发挥引流公共服务资源功能，使县城的公共服务下沉“带乡”。改革开放之初，我国由于筹资渠道的单一化，公共产品供给呈现重县城轻乡村的状态，导致乡村社区公共产品供给不均衡以及农民负担加重。在共同富裕视域下重新审视这一问题，需要通过发挥县城在公共服务方面带动县域乡镇、乡村的作用，预防以县城为载体的新型城镇化在推进过程中形成新的极化效应，挤占县域镇、村的公共服务资源。通过“多规合一”的县域小城镇规划，提升县城、乡镇、农村社区在水、电、路、网等基础设施与公共服务方面的融合程度。

共同富裕还要求全体人民继续创造富裕成果，做大高质量发展的“蛋糕”。县城要做大富裕“蛋糕”，需要聚焦具有极大潜力成为稳定的中等收入群体的农民工群体，在发展支撑产业的基础上，打造安居县城，吸引农民工定居县城实现乐业，是新型城镇化重在“人的城镇化”这一价值理念的充分体现。要充分发挥县城在空间、平台和机制等方面的城乡融合功能，让城乡居民享受均等的基本公共服务、分享经济发展红利、享有公平的社会保障与福利权利，让居民在县城的服务、福利、日常生活中感受共同富裕的真正意蕴。

作者简介：左停，中国农业大学人文与发展学院教授、博士生导师;赵泽宇，中国农业大学人文与发展学院博士研究生。

基金：国家社科基金重大项目“建立和完善农村低收入人口常态化帮扶机制”（21&ZD177）;国家社科基金重点项目“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接研究”（21AZD038）;国家自然科学基金应急管理项目“脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的政策体系研究”（7214100357）的阶段性成果

来源：《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》期刊