摘要：本文从中国乡村治理者身份制度及相应的村治模式变迁的长时段视野，分析村干部的制度身份定位与治理模式选择。中国历史上在不能实现官僚化、科层化的乡村治理体制的背景下，以绅士制度和职役制度为基础，在实践中形成了“乡绅—乡役”组合身份治村模式，弥合了乡役治村的身份困境。面向国家治理现代化的要求，立足中国共产党成立100年和新中国成立70多年的干部与治理的制度经验，借鉴“组合身份治村”模式，完善“村干部”的身份制度，综合增强村干部身份的政治属性和行政属性，探索“政治—行政”的融合身份治村模式，是可行的善治之路。
作者：孙明
一、导言：从“行为中的角色”
回到“制度中的身份”
乡村治理的责任群体及相应的村治模式，是国家治理现代化与乡村振兴的重要课题。合理的身份制度是增进村干部职业认同感、推进村干部队伍建设的制度基础。但目前相关研究在将结构性的“国家代理人和村庄当家人的双重角色”转换为“双重身份”表述的同时，1又转向“过程化的情景性研究”，视村干部的身份为一个因应具体工作环境而动态变化的角色、行为表现。2这种具体的、动态的“身份”视角，与近年来社会科学研究的理性选择与行为主义偏好暗合。但本文认为，无论结构性的还是更为动态呈现的角色、行为、认同，都不是“身份”的全部。如果不从国家身份制度着眼，就会对村干部更为本质的身份属性及其困境缺乏深入了解，基于治理者的制度身份问题的治理模式思考也付诸阙如。制度是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。“国家治理”命题的提出，意味着治理研究的视角转换，即在立足国家、含纳社会的立场上重新思考治理的制度安排。这对在重视社会实践反应基础上，再次将制度置于突出位置提出了新的要求和启示。本文中的乡村治理者的“身份”是就“制度—结构”中的身份[1]而言的，即其在正式制度中的社会政治类别、位置和角色以及随之而来的政治和经济待遇，并与社会行为模式、社会文化观感相系。国家身份制度本身就是一套政治、思想、社会诸方面相应相和的制度安排。如何面向国家治理现代化的要求，科学设计乡村治理模式，再次把村干部身份问题摆上了历史的桌面，历史中的经验与教训或可启示今人放长眼光、放宽视野，找准历史方位，避免困境重演。
二、中国历史上的“乡役”问题
(一)隋废乡官与乡役的身份品位
从《周礼》的记载到魏晋南北朝职官制度，县以下一直设有乡官治理乡村，“乡则比、闾、族、党，遂则邻、里、酂、鄙，各有长，司其教令”。[2]“以乡人为之，皆官也。”[3]百姓为乡官提供劳役性服务，形成了“职—役”共同治理的结构：“以士大夫治其乡之事为职，以民供事于官为役。”[4]乡官与县以上各级政府中的官员的身份同为“官”，“役民者官也，役于官者民也。郡有守，县有令，乡有长，里有正，其位不同而皆役民者也。”[5]乡官由本地人担任，参与县政，可在官僚体系中升迁。
以隋代废乡官为转折，至宋代，乡官制完全被乡役制取代。正式官僚体系到县级为止，且实行回避制；乡村负责人仍由本地产生，但不再具有“官”的身份。这是高度中央集权而又“官不下县”的郡县制的基本人事结构。3办理村庄事务，是平民为国家服役的项目之一，村正、里甲长、保甲长等村庄负责人的身份均变为“役”。历代对乡职属于“职役”“类于(徭)役”的身份均有制度规定。他们不享受薪俸，因为“役”本来就是在为国家尽义务，这是传统中国“赋役”的财政体系中的国—民关系。这一制度转折带来了乡职的身份沉沦。传统中国社会中，人的身份存在贵与贱、良与贱等差别：“贵贱指示官吏与平民的不同社会地位(包括法律地位在内)，良贱则指示良民和贱民的不同社会地位。”[6]虽然被划入“贱民”的群体日益减少，但基于出身和职业而产生的身份高低之别，始终存在于礼与法的制度体系中，这就是钱穆所说的中国社会有“流品”。[7]“官”与“役”的流品贵贱，“民”与“役”的流品良贱，都是判然两分的，乡役的卑贱身份由此定型：“差役之名，盖后世以其困苦卑贱同于徭役而称之，而非古人所以置比、闾、族、党之官之本意也。”[8]黄宗智称乡役为“社区自身提名的准官员”，是没有意识到官、役的身份之别而提出的定义。[9]
(二)明清乡役职责冗杂化与身份卑贱化发展
明清两代，政府不但不给予乡职行政礼遇，而且将以催办钱粮、勾摄公事为核心的日益沉重的财政、司法、治安、组织乡里祭祀等负担压给他们，强制完成且不给予财政支撑。他们虽然是“正役”，而不是衙门里的“差役”，但是也要给官府服各种杂役。因为在“原额主义财政”4、“不完全财政”[10]的中央集权财政体制下，财政收入与支出都僵硬地定额化，不能因事设费，地方政府的财政经费在制度上就存在支出缺口，虽然经过“一条鞭法”等改革有所调适，但始终要依靠乡村提供人力、物料等形式的体制外财政供应。里甲长、保甲长是供应杂役的主要责任人，负担沉重：“十六世纪末年，大概现年里役，得破费一百两银子，恰是中人的家当。至于一被签为南粮解户，即使是中小地主，也非破产不可。”[11]这种供给是无休止、不可预期的，被视为卑贱之事。
于是，在役内部，乡役的身份也滑向贱役化。州县官科派各项差役杂务，乡职普遍承担“奔走服役的工作”，呈现“役贱事”而等同于“兼皂隶”的形态，总体上滑向了贱役的低贱身份。[12]乡役虽然内生于村民，并参与本村公共事务，但因为代表国家从乡村汲取资源，加之缺少行为规范而有谋利空间，他们与乡民之间进一步发生身份区隔，行为与形象随之更加劣化：“上之人既贱其职，故叱之如奴隶，待之如罪囚；下之人复自贱其身，故或倚法以为奸，或匿贼以规免。”[13]晚清巴县档案中有关乡里首人“刁劣”行为的指控与论辩显示，基于乡役身份的社会政治语境，在日常的乡里公事中，“刁劣”成为对立面打击乡役、维护私利的“身份化”的控诉手段。官绅乡民共同投入这一身份污名化的营造氛围之中。这一群体的整体“刁劣化”形象最终定型，成为时代风俗的标识之一。这不是诉讼过程中一般意义上的“虚构”和污名化问题，而是针对乡役这个拥有特定的社会政治身份的群体的形象塑造问题。[14]进入近代以后，各省通过三费局等公局统筹治安、司法相关费用，减轻了乡役的经济负担和“役贱事”的色彩，还推行了提升乡役身份待遇的改革，但并未奏效，而是使得乡役群体的身份处于良、贱两歧的状态。基于社会政治中的身份语境，人民有明确的身份意识，对乡役仍处于迎拒之间。[15]乡役呈现社会精英化的发展态势，他们职业化地长期担任乡村负责人，任职十年、二十年的不在少数，甚至逝于任上，他们身边也依附着本村中或良善、或刁劣的非正式办事人员而呈现集团化发展的趋势，但始终摆脱不了“役”的身份困境。[16]
“乡亭之职至困至贱，贪官污吏非理征求，极意凌蔑”，导致责任与身份恶性循环：“乡职之不愿为，故有避免之人”，“乡职之不易为，故有轮差之举”。[17]政府通过人民赋役义务中的“户役”、“正役”的界定，强制其承担，特别是要求农户中身家清白、有一定财力可以赔缴村民无法完成的税粮负担的“丁粮多者”“殷实农民”轮流充任。传统中国的财政体制特别是人民服役的义务，就这样与乡村治理模式结合在一起了。“轮差”的机制并不容易按其字面意思落实，从地方档案来看，清代形成了乡役由村中绅民公同举荐，再经政府发札委任的机制，举荐的过程不同于民主选举，主要是乡绅与乡村精英的意见经民意认可的程序而已。民举、官委这个上下结合的程序，也有利于乡役居于政府与乡村之间上传下达，完成行政指令。[18]
综上可见，在传统中国的治理体系中，乡村治理者在制度上的“乡役”身份并不利于其完成国家赋予的秩序调节功能，资源汲取任务尤其放大了身份问题，向“贱役”滑行。身份制度与行政任务的特质，成为刁劣行为模式与“污名化”的土壤，而轮差与举荐的人事机制无助于改善此问题。
三、“乡绅—乡役”组合身份
治村模式及其近代嬗变
(一)绅士的身份品位与乡治参与
出于免役、防弊等考虑，政府不令绅士出任乡役。明、清定制，作为身份待遇之一，缙绅士子优免徭役，因为乡职是“役”，绅士亦免于担任。[19]政府也希望避免他们藉当差而结交官吏、包揽营私，败坏士习民风，甚至侵夺官权、干涉政事，这是政治和社会秩序的考虑。一系列“在国家权力的名义下推行的制度化管制，都是意在把地方士绅与地方公务隔离开来。”[20]
禁制虽然严格，却难以令行禁止。明、清两代，乡绅是乡村中的最高权威。随着社会经济与人口的发展，社会流动性的加剧，国家治理事实上离不开绅士的参与，绅士参与基层治理亦即绅权扩张的表现愈趋明显。以清代为例，到了太平天国运动之后，地方政务与公共事务繁兴，地方官必须依靠乡绅的力量才能办理，同时在捐纳等制度影响下，绅衿的数量膨胀，入仕的可能性日益降低，绅士也更积极地参与乡里公事，甚至担任团练、里甲、保甲等乡里负责人，绅权正式崛起，从在后台影响官、民，走上行政管理的前台。清末民政部调查发现，各省各地乡村负责人身份各异：“所遴用者，或为生贡，或为职衔、军功人员，或为平人。”[21]
(二)“乡绅—乡役”组合身份治村模式
综合上述平民承担乡役与乡绅或隐或显地介入乡村治理的历史发展来看，在科举制发达、绅士群体突显的明清中国，呈现出一个“组合身份治村”的模式。如广安州保甲制度中，将一州分为六乡，乡正统筹一乡公事，“皆用乡耆衿监为之，或由官长礼请，或由绅衿举保”；阖州114里各设乡约、保正“主理里中狱讼，干办差徭公事”，则是“听命乡绅、办公趋事之人”，由各里绅耆公举、官为给照，“皆以平民充之”。[22]这与隋代废乡官之前的“职—役”组合结构非常相似，尽管绅士不等于职官。在这个混合的多层次的治理群体中，乡役由村中绅民公同举荐、政府发札任命，身份是低、贱的“役”，具体承担政府交付的以财政、司法为主体的各项任务，可以职业化，但没有进入政府为官的渠道。绅士是由国家赋予功名、官职等“名器”的人，是“士农工商”四民社会的最高阶层，并因参与乡村公共事务、“对地方体内部利益整体关系的主动建构”[23]而获得在地的权威，由此同时拥有来自国家与乡村的权威资源，从而在乡村中的地位高于乡役。他们可以入仕为官，或凭借绅士身份与乡村威望参与县里的公共事务，甚至通过科举同学、同年等社会网络将触角延伸到全省乃至全国，总之与官僚体系保持着密切的关系。此外，族长等社会精英也不同程度地作为社会精英参与乡村治理，被当时人视为“绅耆”，即虽然不一定具有严格意义上的绅士身份，但作为德高望重的长者拥有社会权威，所以也可视为“乡绅”的一部分。5
此“组合身份治村”模式能够长时间存在于中国乡村治理中，是因为在乡官既废、乡役无法独立治村的背景下，其具有升格治村者身份品位，提高治理权威，规范治理行为，统合县域治理等功能。
“组合身份治村”是一个分层次的混合治理群体，它通过绅士与乡役不同身份亦即不同社会政治权力的组合，以群体组合身份代替了个人身份不足以导出治理权威的困境，形成了对国家制度中“乡役治村”的身份问题的弥合。如冯桂芬所发现的：“地保等贱役也，甲长等犹之贱役也，皆非官也。团董绅士也，非官而近于官者也。惟官能治民，不官何以能治民?”[24]也有官员认为，将部分乡村事务“责成乡绅，亦是乡职遗意。”[25]对于村民来说，乡役只是办差的，有行政合法性，但全无神圣性的政治与社会权威可言，绅士则因懂得圣贤道理、拥有综合了治统与道统的“名器”而具有中国式的世俗的超越性权威，因其总体来说社会道德感与组织能力更强而推动的公共事业也强化了基于绅士身份的权威。弥合后的混合治理者的身份，就具备了治理乡村所必须的权威，而这权威即意味着治理的权力。
这一组合身份治理模式，能够完善治村者的身份规范。对于平民出任的乡村负责人，官府虽然动辄刁难，但总体上是结果导向的，并没有办公的程序与行为的规范。这虽然有“简约治理”的好处，但也带来严重的贪腐问题，是官民冲突、社会动荡的温床。绅士因其作为士子、官员(丁忧、致仕等)的身份都有相应的言行规范，最严重的可以褫夺功名，这对其有很大的震慑力。虽然国家与地方官吏会聚焦和放大对“劣绅”的批评，但我们更应从多数绅士“居乡为公”的人生选择中看到普遍的情况：“贤者家居读书。能者分区佐治、排解纷难，称一乡善士，盖多有之。”[26]
这一模式还将“县政”与“乡、村治理”统合在一起，在“官不下县”的体制中构建了县政整合运转的机制。当村中事务要呈请县衙作主时，我们可以看到绅士带头具名、乡役紧随其后的禀文；在县里处理行政事务时，乡绅代表本乡进入县公局任职(如晚清巴县廪生傅炳文先担任里正，然后到县里担任局、所的绅董、局士)，发挥代表性的作用，也负责将本乡的任务与落实任务过程中产生的矛盾“摆平理顺”，县政由此形成了乡绅参与的议事程序、公局“席位”等代表性人事机制，这都表明其在乡里和国家之间的桥梁纽带角色更突出，彰显了县政对乡村的治理统合。[27]
乡绅与乡役形成了互补的身份定位，两者身上都既有国家赋予身份、职责亦即向上负责的一面，也都有扎根乡土、代表乡里利益的一面。费孝通先生提出“双轨政治”的模式，即在地方行政中，既有政府正式行政的自上而下的政治轨道，也有绅士的自下而上的政治轨道，两条轨道的接口是乡役，但他认为这两条轨道是平行的，实际上，进一步看清乡役、绅士的制度身份与治理行为后，我们便可更加了解传统中国的乡村治理体系，在“组合身份治村”的模式下，上下两条轨道同时存在于乡村治理场域之中，绅士与乡役本身都承担着上、下之际的“双重角色”。[28]
(三)村治行政化的思考及其“内卷化”的困境
在县级政府与乡村之间设置官僚层级、恢复“乡官”的讨论，断断续续地存在于清代地方治理的讨论中，但始终未被采纳。反对的理由主要包括：即使恢复乡官，但“钱粮、盗案、赌博、保甲、词讼”等繁冗的事务仍需“役”来完成；供养乡官的经费没有着落；乡官的晋升空间难以提供等。[29]可见当时乡村治理的人事体系与思想仍是“官”、“役”贵贱两分的结构，在这个结构中，乡役是不可或缺的执行群体，增加官员设置是抬高基层治理群体身份的唯一路径，但所需的巨大规模的行政资源无从实现。
另一条付诸实践的变迁路径是，清末到民国的现代国家政权建设企图在不赋予乡村负责人官僚身份的同时，以国家授权的方式，强化他们自上而下的国家代理人角色。科举制度废止后，绅权失去了再生产的可能。乡役的治理模式，与国家政权向社会渗透的追求一拍即合。以20世纪30年代开始推行的保甲制为代表，国家计划用完全自上而下授权的行政化乃至管制化之路取代“组合身份治村”的模式。但行政管理思想的限制和财政紧张的情况，使得民国政府并未将行政化推进到官员下乡从而将村庄正式官僚化的程度。[30]作为国家政权建设的触角，民国政府虽然曾提出以“乡、镇丁”、“催征吏”等政府雇员代替乡役，但乡镇丁的身份仍是“专役”，催征吏也不过是政府派入村庄执行公务的“胥吏”，他们的身份仍然低下，且不如传统的乡役植根乡村，最终还是败给了源自传统的保甲长等名目的村庄负责人。政府有限的行政化变革归结于对传统治理模式的片面继承，保甲负责人也以国家授权的乡役身份这一单一身份机制取代了“组合身份治村”的身份弥合机制，在乡村中，保甲成为唯一代表国家的权力机构，而保甲长们并未能改变低贱的身份。以苏州为例，“中国的传统乡役仍然存在于苏州基层社会，不管是他们的作用或是名称，都没有消失。”[31]直到20世纪40年代，云南农村的人还认为保甲职务“与绅士的身份不合”。担任保长的都是“平庸的出身”，在乡土社会中没有权威可言。[32]河北省宝坻县档案中也显示，国民党强化乡村控制的政策，导致大量村长要求辞职。[33]在科举制废除、绅士不能再生的背景下，单方面执行国家汲取任务的保甲长成为不被地方社会接受的人物乃至“土豪劣绅”的代名词，缺乏弥合机制的保甲制度成为国家单向度管制乡村引发的政治伦理败坏、行政效能低下的代名词。这个国家政权建设路向破坏了乡村长期形成的治理传统，如杜赞奇提出的，从“保护型经纪体制”向“赢利型经纪体制”转变，导致了现代中国“国家政权内卷化”的后果。[34]乡村治理不如人意、“土豪劣绅”贪腐横行是近现代乡村治理研究的共识，而“土豪劣绅”式的治理群体之所以能够登场，正是发展中的现代国家政权破坏“组合身份治村”模式的结果。
四、新中国村干部
身份变迁及其新问题
(一)“村干部”的身份和职责变迁
新中国成立后，在翻天覆地的社会革命中，贵贱分等、良贱有别的旧身份制度体系被废除。作为党的干部队伍的组成部分，村干部告别了“乡役”的制度身份。不能否认的是，身份仍作为人的政治、职业与待遇的划分标准体现在行政与社会制度中。在人民公社时期，“最低一层由国家支付薪水的干部是公社(乡)一级的干部；村干部(即生产大队和生产小队干部)没有中央政府的财政支持，而是由村庄自己负担——集体干部吃‘集体粮’而不是‘国家粮’。”[35]村干部的身份问题存在但未突显，这主要是因为在中国共产党作为执政党的现代国家中，基于中国共产党长期构建的政治体制与政治文化，党员和村干部作为“党的干部”的政治身份使他们获得了治理权威和高度身份认同，并且当时“国家”与“社会”高度一体化：人民公社制度是政社合一的，所以大队和公社高度一体化，都服从于计划经济和行政指令；干部队伍存在开放、流动的空间，农村干部进入公社及以上干部队伍的渠道相对畅通。在这个体制安排中，革命动员深度融于治理之中，也淡化了体制身份的壁垒。所以，虽然当时的村干部身处“国家干部”之外，但“科层体制外的身份并未成为农村基层干部在角色的自我认定上自外于国家的一个因素。”[36]并且，新中国成立之初的土地改革与基层建政，极大地突破了传统中国的国家渗透能力，也打破了现代国家政权建设“内卷化”的困局，真正实现了现代意义上的“大一统”：国家能够整合全国的政治社会秩序，国家能力获得空前的政治空间基础，从而具备强大的资源调配、流动、生产能力。可以说，村干部是这个穿透城乡的“大一统”体系的重要人力资源保证，是“翻身做主”的新的政治气象与社会气象的代表性身份之一。
改革开放后，政社分开，公社成为乡镇，成为国家正式行政体系的末端；大队成为行政村，成为村民自治并同时落实国家任务的社会共同体。村干部经村中党员、村民选举产生，从而“村干部”的制度身份获得了新的民主政治内涵，继续在村民中拥有权威。但以科层化为方向的干部人事制度改革后，乡镇及以上干部成为公务员，基本停止从农村及村干部中培养、招聘、选拔乡镇干部，村干部和公务员及事业编制人员成为打成两橛的断裂身份。选举产生的村干部虽然因其政治身份而部分弥补了职业身份的失落，但毕竟政府与乡村在“人”和“事”上都成为具有不同属性和运行逻辑、同时在任务和资源上又必须衔接为“大一统”整体的两个体系，“国家”与“社会”、“乡政”与“村治”间如何平滑对接，成为需要研究改进的问题。
从长时段、大历史的视野来看，这次大转型与隋代废乡官的体制变迁相似，都有“身份降低”与“任务烦杂”恶性循环以致乡役化的可能。催缴公粮和税费等工作内容也曾经塑造了村干部的“恶人”形象。但上述广义的党的基层“干部”身份和民主选举赋予的代表性身份这两大累加的政治身份，以及源于两者的政治权威，部分弥补了职业身份和待遇的不足。特别是21世纪初我国通过项目制等手段向乡村投放资源，推动乡村振兴，村干部不再收公粮、收税费，在本质上缓解了“三农”问题，减轻了行政压力。但与此同时，资源分配公平与执行，“上边千条线，下边一根针”的各种行政任务的落实，又对村干部队伍的素质能力提出了更高的要求。全国乃至全球统一开放的劳动力市场的吸引力，更对村干部这一职业形成了有力的挑战。
(二)“精英”化、行政化的探索及其问题
近年来，一种政策倾向是将“富人”等“非正式精英”或“非体制精英”引入乡村治理。[37]这实际上是确认弱化村干部的制度身份，或者说是进一步“去身份化”，转而用社会精英自身的经济和资源禀赋来弥补村干部职业身份待遇的不足。但是，源自党组织和村庄内生的累加的政治身份的弱化，就有权力与资本结合从而唯利是图的危险，“富人治村”的村干部的工作围绕上级政府和村庄强势群体的利益进行，导致普通村民被边缘化，村庄政治越来越与普通农民没有关系。“村民无政治，这是一个大问题。”[38]
行政化成为村干部身份建设的另一更为突出的趋势。特别是在东部沿海发达地区，村庄城镇化、社区化，随着社会经济发展和加强农村治理的需要，呈现出人事和村务同步行政化的发展趋势。由国家财政和集体财政支持，村干部领取工资变成准国家干部，上级政府随之将村干部和村务规范化管理，村干部脱产化、正规化、职业化，村务管理规范化、程序化，要求依法依规、办事留痕，乡村简约治理模式渐被取代。[39]目前，从中央到地方，都在探索不同程度地建立村干部与机关事业编制的接口机制，如大学生村官政策、将村干部同时聘为乡镇事业编制干部试点等。村干部行政化，特别是具有事业编制身份，或者领取政府发放的与行政工作完成情况挂钩的工资，使得“村干部的双重角色从功能性的发展为身份性的”，村干部的双重角色从以农民为身份基础转化为政府雇员为主。[40]
以正式化的行政管理体制机制来对待多样化的农村社会，这种治理模式是否合适，引起了学界的关注和讨论。究其实质，村干部行政化的发展趋势，涉及两个相互关联的问题：
一是村干部身份仍以社会化为主，但身份意识脱离了乡村。从我国村庄和村干部的数量来看，基于财政规模和人事管理的内在规律，是不可能全面行政化、正规化的。但提高工资与补贴待遇、严格行政规范要求，政府既是资源来源，也是任务考核方，“向上”这根弦绷紧了，村干部就会养成“眼光向上”的习惯，这是身份意识的错位。吴毅表达了对“村干部职役化”的担忧，担心这样的村干部在实际的村政运行中变异为政府行政化的腿脚，成为主要听任政府差遣的职役者。[41]根据上述对乡役制的历史复原，“政府行政化的腿脚”并不等于“职役化”，乡役的恶名不在于其行政化，而在于以低贱的身份代表国家从乡村汲取资源，在当代中国，“职役化”已经没有土壤。但无论以“乡官”还是“职役”为名，如果身份认同错位，进而工作惟上，既不具备行政机构拥有的国家权力，又不具备乡土社会内生的治理权威，确是症结所在。
二是村级组织建设应以将农民组织起来作为重点，而不能滑向“办事”。国家治理的活力是以基层组织的活力为基础的，如果偏重行政化，进入行政任务导向的轨道，而不重视发挥村级党组织与村民自治组织的活力，村级组织失去整合村庄自身利益结构与秩序的能力，将脱嵌于乡村社会。这是组织角色的错位，它将反作用于“办事”的职能，使其或者流于形式、不收实效，或者惟上是从、矛盾重重，从而国家“悬浮”于乡村之上，乃至“离间”乡村与国家。黄宗智指出如果村干部变为由上级政府拨款支薪的职工，这样的“村级治理的正规化和官僚化”可能会悬浮在空中不能落地，“仅存于形式上，缺乏实质内容，附带繁琐的文书却没有真正的工作”。[42]“办事”的结果是“村干部办事”，农民参与降低，村庄组织活力弱化，国家与乡村分离为两个世界。
这两个问题正是从传统时代到民国的乡役制中始终存在的问题，如果村干部没有处理好自己的身份与权威，仅沿着行政化甚至科层化的管理规范的约束，单向度地将角色定位于“国家的人”，专注于“办事”而不是“治理”，也就必然主要办理“国家的事”，这就会导致“他们既没有被官僚群体，也没有被村民群体认同为自己的一部分。官僚体系内没有村干部的正式位置，不认为村干部是正式官员，村民也不认为村干部是和他们一样的村民。”[43]
问题的根源正是没有足够重视村干部的政治身份，从而没有将其转化为治理权威与能力。只有在合理的身份制度下，有机整合党的干部和基层民主这两重政治身份的权威，以政治活力为核心，以行政资源为保障，才能焕发治理活力，推进中国特色的治理现代化。
五、结论与讨论：融合身份
的乡村善治模式思考
近年来，在国家治理现代化这一时代课题的框架下，学界推进了乡村治理模式的讨论，如“从‘乡政村治’到‘协同善治’”等。[44]将身份制度及其历史变迁引入乡村治理研究后，带来了对治理模式的新的认识和思考。
人的“身份”既有制度化的规定，也有社会实践中行为自塑的弹性。如果将身份等同于后者，就会在突破制度规定的静态样貌的同时，忽视制度对人的行动的框架性约束与引导，忽视社会基于制度的共有观念与集体行为模式，进而忽视国家制度决定的基本治理框架，从而在收获理解的动态视角与丰富性的同时，失于微观与表象。只有将制度身份与其社会实践结合起来，才能既看到行动者富有自主性的理性选择及其引发的制度的动态实践，又看到国家制度供给决定的身份处境与体制资源，从而引发从制度层面改进国家治理的思考。在长时段历史中“能够反复的并非事件(内容)，而是形式(结构)。”[45]结构是超越具体事件的，制度是结构的重要力量，社会精英、行为选择等都不过是在乡治体制舞台上受其基本框架约束上演的戏码而已。对历史中的结构性问题的思考，将引导今天的学者对解释这些现象的理论框架有所反思。乡村治理者的身份变迁与治理实践的历史，启发我们综合新、旧制度主义，重新认识“制度—结构”对人的行为的制约，重视国家对村治者身份的制度规定，进而思考基于身份制度的治理模式设计，这正是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。
身份制度的本质是政治与治理模式的界定与选择。隋废乡官是调整中央与地方关系的重要一步，在行政与财政资源不能支持乡役“乡官化”，而乡役身份制度又不能解决村治的权威问题的背景下，职役制度与科举、绅士等制度组合，经过长期实践形成了“组合身份治村”模式，它虽然有待改进，但总体上与当时的历史条件是匹配的。这种身份模式的实质，是国家对乡村的间接统治(绅士)与直接统治(乡职)相结合的治理体制。在国家与个体家庭之间的乡绅、家族等社会组织，是宋以后特别是明清中国社会发展的重要特征，表现在治理上就是“国家”与“社会”同步成长的国家主导、多元共治模式。它既有礼制支撑，又使得中国保持“小政府”的行政规模，并成为国家渗透与吸纳社会力量的制度安排。乡绅与乡役两种制度与社会力量结合，“组合身份治村”，是这一治理范式在乡村治理中的基本体制安排。民国政府在片面追求国家汲取的利益驱动下，以直接统治代替这种混合方式，后果是“内卷化”的失败治理，提供了殷鉴。当前，国家治理体系和治理能力现代化给乡村治理提出了新的要求，其实质是在“国家治理”的框架下确定国家与社会关系的模式，夯实国家治理与乡村振兴的组织基础，达致善治。完全行政化是不可行的，也会带来直接治理的弊病。笔者认为，不能仅用一般意义上的行政管理思路与手段解决治理问题，而是可以借鉴“组合身份治村”模式的历史经验，从村干部制度身份着眼，从政治与社会整合的角度开拓治理思路：
一方面，焕发村干部身份的政治属性。2019年中办、国办印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，2021年中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，以及近两年1号文件都强调村党组织之于村内各类组织和各项工作的“全面领导”和“统一领导”地位，“积极推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任”。对于以干部为抓手，保证村党组织的领导地位，优化村治的组织形态，提升组织力，提出了明确的制度保障。同时，“强化自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，健全基层民主制度，完善村规民约，推进村民自治制度化、规范化、程序化”，对于优化村民自治，提出更为明确的要求与路径。经过新中国70多年的政权建设，村党组织已经成为内在于乡村社会的组织。党员和党的干部是当代中国重要的政治身份，已经获得体制化保障与社会认同。通过选举程序使得村干部获得政治身份带来的代表性与治理权威，农民在政治参与中提升自己的政治获得感和对村干部的政治信任感，进而通过民主议事等机制促进公开、公正、公平，提高村干部队伍走群众路线、做群众工作的政治能力。在这个过程中，村干部的政治身份既来自长期形成的执政党与国家政治认同，也来自村庄与村民、村党员的赋权，其权威有国家与社会的合力保障。
另一方面，根据财政等资源情况，从制度上提高村干部身份待遇，加强监督，提升治理与行政能力，增进村民的村治获得感。《中华人民共和国乡村振兴促进法》明确提出：“落实农村基层干部相关待遇保障，建设懂农业、爱农村、爱农民的农业农村工作干部队伍。”中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》进一步提出：“建立健全村(社区)党组织书记后备人才库，实行村(社区)党组织书记县级党委组织部门备案管理。”可见对农村基层干部待遇问题的重视，也为解决制度身份问题开拓了路径。身份规范制度应与待遇改善制度同步设计，但优化身份待遇虽然包含一定程度上的身份体制化甚至行政化，并同时承担行政任务等，却不等于将行政任务简单机械地下沉村庄，规范的重点也不是行政的过程与痕迹，这些过头了就会有“行政内卷化”和形式主义的流弊，而应为在保障乡村自治的空间同时，加强对行使权力的监督，重视村级党组织纪检和村务监督委员会建设，强化对村干部公务行为的规范与监督，保证村干部的政治权力和行政权力在阳光下行使，这将进而增进村干部的政治属性和治理权威。通过大学生村官、驻村干部、干部下沉参与等制度，将政府能够调度的人才、行政资源下沉到村庄，将起到助力行政规范化的作用。
完善治村者的身份制度，焕发村干部身份的政治属性，增进行政属性，这就将不乏理想化色彩的“职—役”的乡官传统及长期付诸实践的“乡绅—乡役”组合身份治村模式，转化为现代国家的“政治(村党组织建设、村委会自治)—行政”融合治理，在“村干部”身上实现从多种身份“体外组合”到“一体融合”的制度变迁。其结果是身份制度视角下的中国村治传统的创造性转化，在现行身份制度框架中，村干部群体实现身份适配，村级政权具有治理的能力与活力，形成具有中国特色的“融合身份治村”模式。不是科层、雇佣与考核的刚性的行政管理思维，而是用“干部”这一现代制度中的身份“名器”，将村干部塑造成为党和国家与村庄和村民之间的桥梁纽带。村干部队伍的主体与权威既源自乡村，又经上级党组织和政府赋权与规范要求，从而对国家负责；他们既能够调动乡村的资源，又能够与上级正式的党政机构顺利对接，实现“乡政”与“村治”的“大一统”。用党纪和基层民主规范共同约束他们的行为，这是一种创造性的政治向社会渗透并吸纳社会力量的制度安排。近年来的村党组织和干部队伍建设，已经为这样的“政治—行政”的融合身份治村模式提供了经验和基础，获得这样的政治身份和行政待遇的村干部，也将更加积极地推动村庄治理专业化，进而提升乡村治理工作吸引力。村干部不可能完全行政化，通过融合身份在治理实践中弥合身份制度的罅隙，是具有可行性的模式选择。
事实上，从其诞生之日起，乡村“干部”本身就是兼有政治属性和行政属性的治理主体身份，改革开放以后的村民自治实践为其注入了新的政治属性，新中国成立70多年的经济发展和国家能力建设成果使得提高其社会与经济待遇从而强化行政属性成为可能，三者综合起来而不畸轻畸重，才能更好地解决其身份问题，为改进乡村治理提供干部队伍基础。当下，村干部完全可以与基层党建、村民自治、家庭联产承包责任制等正式的政治、经济制度以及家族等地方性、非正式制度一体共生，焕发新的社会政治活力，构建党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。笔者认为，这是解决研究者提出的加强中国农民和农村治理的政治取向——亦即“农民的政治”的研究，探索“农民问题的政治解决”这一命题[46]的路径之一。笔者同意赵秀玲近期提出的“通过乡村善治进一步推进中国农民现代化进程”，[47]再造村干部身份的政治活力，正是路径之一。村干部身份的政治性和行政性的内涵都是随着中国国家治理与乡村治理的实践推展而不断丰富的。这一过程本身，也是对具有中国特色的社会主义乡村善治之路的坚持与探索。
作者简介: 孙明，北京大学政府管理学院、公共治理研究所助理教授、博士生导师，北京 100871。
文章来源：《中国行政管理》期刊
基金资助：北京大学公共治理研究所一般项目“近代中国村治的身份制度变迁及理论启示”(编号：YBXM202109)；
参考文献：略
