前日写了一篇关于清代回部爵位的文章，有读者留言让介绍一下蒙古、新疆、西藏的行政制度。御史本着有问必答的原则，结合相关史料，就与诸位分享有关方面的内容。
清代对藩部地区，每征服一地即设置新的行政区进行治理，并在其后的实践中根据需要做出调整。至乾隆时期统一西域之后，蒙古、新疆、西藏等藩部的行政层级系统基本定型。
内地各省的行政层级分明，州县隶属于府，府隶属于道，道隶属于布按，布按隶属于督抚，督抚隶属于朝廷。而各藩部采取的是中央统管和地方自治的办法，在蒙古地区实行札萨克制、盟旗制，新疆回部实行伯克制，西藏则实行政教合一制。
然而对清史还不太了解的读者可能会弄不明白，藩部的行政层级到底是如何区分的。比如盟与旗是什么关系？不设盟的地区如何管理？等等。
具体来看，藩部的行政层级有以下几种形式：
其一、不设盟的地区
盟、旗制主要针对的是内、外蒙古和青海蒙古各部，不过有些蒙古部落只设旗而不设盟，比如额济纳土尔扈特旗、阿拉善厄鲁特旗，他们都是以旗为单位，没有被划入某一个盟。
对于这样的地区，朝廷实行的是两级统辖关系，即直属朝廷管理。而清代负责藩部事务的衙门是理藩院，所以不设盟之旗的统辖机构为：理藩院——旗。
其二、设盟地区以及将军、都统辖区的行政层级
这个就稍微复杂一点，清代内外蒙古有六个盟，各盟由不同的旗组成，其行政统辖关系就是理藩院——盟——旗。
第二种情况是蒙古还有部分不设盟之旗的辖区，正好与驻防将军、都统重合。那么这种情况下，各旗的直接上司就是将军、都统。如归化城土默特二旗、察哈尔八旗和阿尔泰办事大臣下辖各旗等。这些地区的行政层级为：将军、都统或大臣——旗。
蒙古各旗每隔一段时间就要举行“会盟”，但是负责会盟的却是朝廷委任的办事大臣，也就是说盟实际上起到的作用并不大，属于虚设机构，比如青海蒙古最为典型。这一类地区的行政层级为：办事大臣——旗。
其三、西藏的行政层级
西藏是藩部中最复杂的，以大的方面来分有前藏、后藏。前藏的政府单位为噶夏，后藏为朗玛岗，并分别由达赖和班禅为首的，由朝廷敕封的单独的地方行政机构。西藏的自治性比较强，但是朝廷也在西藏设立驻藏大臣、帮办大臣进行管理。
前藏噶夏和后藏朗玛岗两级政府下设“基巧”，基巧下设“宗”（也称营），如此就形成了噶夏或朗玛岗——基巧——宗的三级统辖关系。
其四、新疆地区的行政层级
新疆因地理环境、社会结构、历史传统的差异，自乾隆收复西域之后，将其分为北路、南路、东路三个区域。
北路由伊犁参赞大臣、塔城参赞大臣统辖；南路由喀什噶尔参赞大臣统辖；东路由乌鲁木齐都统统辖，此三路皆受伊犁将军节制。
如此，北路参赞大臣、领队大臣之下又有各屯镇，形成了将军——大臣——屯镇三级行政建制；南路参政大臣之下为各办事大臣，其下为各回城，形成了将军——参赞大臣——办事大臣——回城四级行政建制；东路乌鲁木齐都统之下为各领队大臣，其下设屯镇各城和回城，形成将军——都统——领队大臣——屯镇各城的四级行政建置。
各藩部不管采用的是哪种行政层级，说到底都是为了维护国家和多民族的统一，可以说清代诸帝对边疆地区的治理是十分重视的，且藩部的行政建置有着鲜明的军事职能特色。
大清入关之前，仅有内蒙古地区的各部归附，其余地区都是通过长时间的征服才纳入国家版图的，这些政区基本上也是由军事机构转化而来的。
比如绥远城将军，康熙三十二年，为了平定准噶尔，康熙帝令费扬古驻归化城，其土默特二旗由旗2管辖。三十四年，以费扬古为右卫将军，兼管归化城军事。
乾隆二年，绥远城竣工，右卫将军移驻绥远城，改名为绥远将军，仍管辖土默特二旗。此后，绥远将军在清政府用兵准噶尔和统治漠南蒙古的过程中起了重要作用。
又如漠北地区的乌里雅苏台将军也是由军事机构转化而来的。雍正十一年，雍正帝命漠北蒙古赛音诺颜部首领额驸策凌为定边左副将军，以防备准噶尔部。
乾隆时期平定准噶尔，设置了伊犁将军，定边左副将军失去了防范准噶尔部的意义。故乾隆二十九年，在赛音诺颜部的乌里雅苏台建城，竣工后成为定边左副将军的驻地，俗称乌里雅苏台将军，以管理漠北蒙古各部。
所以说藩部各将军，不仅仅是一个官职称谓，而且还是当地最高的行政机构，这一点与内地的驻防将军是不同的，诸位对此要有个基本的认识。
