作者：洪霓 于冷

摘要:乡村是国家治理体系的基本单位，乡村治理发展关系到国家治理体系和治理能力现代化目标的实现。农地“三权分置”改革促进乡村农地流转，有利于新型农业经营主体的形成，而新型农业经营主体规模化、多元化、专业化和市场化等特征重塑了乡村外部环境与内部结构。本文首先提出一个新型农业经营主体参与乡村治理的分析框架，阐释其发生机制；其次梳理新中国成立以来农业经营主体和乡村治理模式的历史演变，考察新型农业经营主体嵌入乡村治理的历史必然性；最后在分析现阶段新型农业经营主体参与乡村治理所面临的挑战之后，提出重视社会化服务减少贫富差距、培养具有契约精神的新农民、明确多元治理主体权责义务，以及提高向心力培育乡村利益共同体等方面的乡村治理效能提升路径。

一、问题的提出

乡村作为国家治理体系的基本单元，在贯彻落实国家顶层设计、提供公共服务和实现社会改革上起着重要作用(李润国等，2015),要将提升乡村治理效能放到国家治理体系和治理能力现代化的大局中进行谋划。党的十八大以来，中国特色社会主义步入新阶段，在党中央及各级政府和各类政策的支持下，新型农业经营主体迅速发展，不仅推动了农业基本经营制度的完善，也为乡村经济社会发展注入新活力，带来新变革。然而，原有乡村治理模式难以契合现代化乡村社会的发展，新型农业经营主体难以嵌入乡村社会，无法充分激活乡村发展潜力，甚至出现新型农业经营主体发展异化、资源配置不平等、基层“共谋”与“精英俘获”瓦解社会结构等问题(吴军，2021)。伴随着国家治理重心向乡村的下移，探索新形势下有效的乡村治理模式，构建和完善新型农业经营主体协同参与的乡村治理体系，既是提升乡村治理效能的重要保障，也是推进国家现代化治理体系建设的重要环节。

从现实情况和已有文献来看，对乡村治理的研究主要从四个方面开展。一是着重梳理乡村治理模式的变迁历程(刘守英等，2018;赵一夫等，2019),讨论国内外乡村治理模式差异(沈费伟等，2016);二是从乡村社会结构、权利视角和交易成本讨论乡村治理模式(罗必良等，2022;曹正汉等，2022;许庆等，2022);三是分析区域性典型案例，阐述乡村治理秩序变迁的概念、分析框架及治理成效(曹正汉，2011;周庆智，2018);四是分析不同治理主体下的乡村治理模式(张利庠等，2022;陈斌，2022)。近年来，新型农业经营主体在农村减贫(夏玉莲等，2022)、就业带动(鲁钊阳，2016;李江一等，2022)、社会服务(赵晓峰等，2018)等方面发挥了较大作用并嵌入乡村治理，遗憾的是，学术界对此关注较少，研究成果不多。

现有文献已经为探讨乡村治理模式变迁、乡村治理体系的完善和新型农业经营主体的多方特性提供了充足的理论和事实依据，但尚未完整地将二者整合在一个框架下进行思考。新型农业经营主体作为承接国家政策和要素的中间载体，为乡村带来了人才、资本、农业技术和管理能力等优质生产要素；其规模经营的特性也产生了积极的社会经济效益和知识溢出效应(吴军，2021),改变了乡村的社会网络和知识体系，成为乡村发展和乡村治理研究中不可忽视的重要单元。因此，本文将以新型农业经营主体为切入点，首先讨论新型农业经营主体嵌入乡村治理的理论依据和对乡村治理效能的影响机制；其次梳理新型农业经营主体发展与乡村治理体系和治理结构共同演化的历史逻辑；最后总结新框架下乡村治理的困境与治理效能的提升路径，为新型农业经营主体的有序发展和村庄治理效能提升提供理论借鉴和政策参考。

二、新型农业经营主体参与乡村治理：发生机制(一)新型农业经营主体参与治理的逻辑研判

20世纪90年代，学术界对“统治”(Government)与“治理”(Governance)两个概念进行区分。Gaudin(1998)认为，“治理”与传统意义上政府统治的概念完全不同。“治理”是一种由共同目标支持的活动，但活动的主体未必都是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现(Rosenau等，1995)。治理理论的代表人物罗茨(Rhodes, 1996)认为，“治理”是脱离政府的自组织相互依赖、持续互动并致力于达成一致的管理活动。“治理”包括社会制度、法律、司法裁决和行政等一系列活动，这些活动足以约束并保证不同行动者共有目标的实现(Lynn等，2001)。威廉姆森(2016)认为，“治理”是一种使秩序得以实现的工具，治理机制变迁的目的是为了寻求更低的交易成本。乡村治理模式的不断演化正是乡村适应外部环境变化能力的一种体现，在降低交易成本和管理成本的同时规范人与人之间的关系。但是中国乡村治理模式演化至今，尚未找到有效的国家乡村治理结构与秩序(刘守英等，2018),乡村治理需要顺应农村现代化和治理现代化的趋势和要求，因人、因地、因时进行调整优化(罗必良等，2022)。着手提高乡村治理效能能够将国家制度优势转化为乡村发展效能，助力实现乡村振兴。在治理效能的提升上，政府和社会的作用同等重要。不仅需要政府构建适宜的制度框架来改进政府管理能力、提高行政效率和执行力，也应将治理权部分归权于社会，推动各类非政府民间组织和团体的成长，促进公民社会的发展(吴军，2021)。

随着土地政策改革和顶层文件的设计与指导，以农业专业大户、家庭农场、农民专业合作社和农业企业为主的新型农业经营主体逐渐发展，成为未来农村社会最重要的生产、经营和服务组织之一。新型农业经营主体的“新”在于与改革开放后实行的家庭经营制度和市场经济体制相适应，也与现代农业发展目标相吻合，且具有经营规模较大、经营方式集约、生产技术专业、市场意识浓厚和经营者素质较高等特点。新型农业经营主体的发展改变了乡村的外部环境和内部结构，推动乡村经济发展的同时重塑社会基础。一方面，新型农业经营主体吸收整合了大量零碎、闲置的土地，带动了农业规模化经营，逐步改变了原有分散的小农生产组织方式。科学的管理范式和专业农技知识提高了农业生产效率，整体上带动村庄经济发展，农民生计水平得以改善；另一方面，新型农业经营主体既有从乡村内部演化发展的专业大户、家庭农场等，也有工商资本下乡推动形成的专业合作社和农业企业，其组织多元化与经营市场化属性，打破了乡村原有的社会关系和生产模式。在与新型农业经营主体协同发展的过程中，乡村熟人社会逐渐解体，农民的权利意识、民主意识和法治意识提高，逐渐产生群体分化和文化冲突，乡村治理的社会基础发生了变化。从长期来看，新型农业经营主体规模生产、富农增收、数字经营、绿色发展的目标协同于乡村振兴的总要求——在产业兴旺、生活富裕、生态宜居、治理有效等方面二者高度一致，其在参与乡村治理上具有逻辑必然性。因此，研究乡村治理问题需要从学理上进行反思，新型农业经营主体是如何参与乡村治理，其理论逻辑是什么?其机制又是如何运行的?

(二)主体规模化：经济权自由激活政治意识

土地流转和多种形式的规模经营，是发展现代农业的必由之路(3)。适度的规模经营能够降低土地细碎化程度，为农业经营主体在产品销售，要素购买和信贷获取方面提供成本优势(栾健等，2020)。龙头农业企业具有引领和带头能力，能够有效联结产业链上下游，实现乡村产业链的整合；合作社和家庭农场强调生产和服务功能是连接农户和农业企业的纽带。新型农业经营主体各司其职、优势互补，作为外部要素投入和政策扶持的“中间人”(夏玉莲等，2022),将土地、资本、技术和劳动等生产要素进行有效配置，让农民群体享受到成本优势和要素资源，实现乡村整体经济效益的增加。经济发展带来了农户私人利益和村庄公共利益的共同增长，也显著影响了村民的政治自治意识(肖唐镖等，2007)。对于农户来说，经济收入的提高催生其对利益的关注和诉求，个体权利意识的提高激发农户政治权利意识的觉醒，影响其对村庄公共事务的参与和监督。对于村庄来说，市场化发展使传统村庄社会从受血缘亲缘维护的“机械团结”向受公共利益影响的“有机团结”转型，村庄公共利益的增长也有利于提升村庄社会的整合能力，进而增强村民对公共事务的参与度(蒋红军等，2020)。村庄的经济发展好，村委选举和村务决策的民主程度会提高，村民对村委的监督程度也较高。纪晓岚等(2013)讨论了村级集体经济对村庄的多重构建，尤其是在资源较为丰富的村庄，集体经济对村庄治理的影响更为明显。

(三)主体多元化：丰富乡村治理主体

乡村治理的首要问题是主体选择，即乡村治理行为的发起者与承担者是谁，是农村集体组织、少数精英或是广大村民(金晓雨等，2020)。农地制度的深化改革加速了农村土地流转和人口流动，也推动新型农业经营主体的发展。乡村内部人地粘性松动，人情粘性疏离，社会结构的改变造就了多元乡村治理主体。根据新型农业经营主体内部人员和资产结构的不同，可将其大致分为内生主体和外生主体两类。其中，内生主体在成员组成上以“原村民”为主，资产结构以农户自有资产和村集体资产为主，主要包括农业专业大户、家庭农场和合作社。而外生主体的发展多是依托于工商资本下乡带来的资金和技术，人力结构上以外来管理者和技术人员等“新村民”为主，主要涵盖部分专业合作社和农业企业。新型农业经营主体的多元化使得乡村社会关系逐渐从“熟人”向“半熟人”过渡，在市场化程度较高的地区甚至与城市别无二致，完全成为“陌生人社会”。

然而，乡村社会关系的运作遵循人情互惠原则，建立在信任和亲缘关系上的社会关系网络对经济关系和经济行动有重要影响(格兰诺维特，2015),主要体现在社会关系的使用能增强双方的信任和期望，促进双方合作与互利互惠(张建雷等，2018)。内生主体熟悉乡村的民风民俗，深度嵌入乡村熟人社会，在土地流转、雇工、生产和服务获取等方面具有得天独厚的优势，交易成本较低。作为“原村民”,内生主体对村庄的归属感和责任感更强，在关注自身经济利益的同时也会重视村庄公共服务、生态保护和社会治安等方面的发展，毋庸置疑地成为乡村治理的承担者；而外生主体虽然在专业技能和管理方式上有比较优势，但作为村庄“新村民”,嵌入村庄程度较低，在生产经营活动开展上面临的阻碍较大，需要与基层权利机构产生利益联结，以便统筹乡村资源并获得更多政策扶持。外生主体通常会采用与基层领导班子或精英干部合作的方式，加强主体在村庄的嵌入性。一是说服基层干部兼任经营主体内部管理层的职位。对经营者来说，这样不仅能优先获取政策优惠，还能让基层干部利用自己的权威协调和动员本村村民加入新型农业经营主体的建设中，节省了谈判成本。对于基层干部来说，这种合作既能有效带动当地经济发展，为自己的政绩添光加彩，又能从外生主体处获得权利，属于双赢之事。二是经营者通过民主竞选或协商的方式加入基层领导班子，参与村内事务决策。这样不仅能为主体争取到惠农政策扶持，还能利用干部身份，在处理土地流转、员工招募等日常事务中享有一些便利。在合作模式下，外生主体的经济行动得以嵌入乡村社会关系网络中，通过关系网络信任和声誉资源来降低自身的运营成本和交易成本。新型农业经营主体的效益越好，效率越高，与村庄的联系就越紧密，形成正向循环。总的来说，乡村治理的发起者不再仅是“村支两委”,承担者也不应局限于村内农户，新型农业经营主体作为村庄经济发展强有力的驱动者和维护乡村秩序的承担者，理应成为乡村治理主体的一部分，享有乡村治理的资格。

(四)主体专业化：完善科学治理知识

诺斯(2008)提出，“知识的发展会影响人们关于他们周围世界的观念，因而会影响他们对世界进行的理论化、解释和评价，这些反过来又会影响合约议定的成本”。乡村治理知识作为一种特殊的知识，受地理、经济、文化和习俗等多种因素影响，与时代背景和治理主体密切相关。在中国农村地区和少数民族地区，存在因文化和传统而异的地方知识，主要有三个组成部分：一是由国家机构的代理人在乡村传播、使用的类官方知识；二是由乡村一般群众持有、掺杂了当地传统和价值观的大众知识；三是由长者持有、涉及乡村风俗，族群和历史的传统知识(巴战龙，2009)。乡村治理在很大程度上依赖于地方知识及其演化而来的非正式制度(李雪灵等，2012),以及治理主体在长期生产生活中总结出的经验知识。治理知识多样性和科学性是影响乡村治理成效的因素之一，也决定着乡村治理现代化目标是否能顺利实现。改革开放后，经济发达地区形成以“富人治村”为主的经济精英治理模式(贺雪峰，2011),其治理知识来自于从商经历和城市生活，但治理决策容易脱离乡村实际发展。也有务农能力强，在村庄中德高望重受人尊敬的“中农治村”(杨华，2012)。但中农群体受教育年限普遍不高，学识有限，能参与村庄治理主要依靠的是多年在农村的生活经验和个人声望，治理知识虽接地气，却缺少现代化治理理念，依赖于经验和习俗的“治人治村”方法已不再适合农业现代化生产下新农村的发展。

新型农业经营主体对于乡村治理知识的完善，可从外生主体输入作用和内生主体适应作用两个方面进行论述。外生主体由教育年限较高、专业水平过硬的人员组成，能够为乡村带来丰富的农业技术、绿色化和信息化生产以及企业管理等知识，知识外溢性推动了乡村社会在行为方式上的转变。技术专业性能够将绿色化和信息化的发展理念融入农村的生产行为中。某些地方政府为了完成经济指标不顾长远发展，只谋求眼前利益，使农业面源污染严重，违背了“绿水青山就是金山银山”的宗旨。新型农业经营主体作为现代化绿色生产的主力军，能够从源头上对整个产业链进行生产方式的重塑，以绿色发展理念规范乡村生产行为，实现乡村绿色发展和可持续发展。新型农业经营主体的信息化特性不仅对应了中央大力鼓励的“互联网+”现代农业生产方式，同时还成为信息技术进入村庄的桥梁。例如，农业农村部推出“新型农业经营主体信息直报系统”,新型农业经营主体可利用手机应用实现信息直报、服务直通和共享共用。信息化管理是农业管理方式和治理模式的创新，农户能够更容易接触到新思想和新科技，减少信息鸿沟，提升基层农业生产、信息传递和日常办事效率。

然而，完全外生的冲击在短期内是难以被传统乡村社会所接受的，内生主体在乡村对输入知识的理解、认同和运用上发挥了适应作用。诺斯(2008)在谈及组织、学习与制度变迁时提到“适应性效率”,认为它需要“研究一个社会去获取知识，去学习，去诱发创新，去承担风险及所有有创造力的活动，以及去解决社会在不同时间的瓶颈的意愿”。乡村社会对外来知识和环境变化的适应程度越高，外来知识演化出的乡村治理制度的适应性效率越高，越能提高制度竞争力，适应当地经济社会发展要求。内生主体作为外来知识的“接收者”和地方知识的“拥有者”,一方面能够更快学习和运用外来知识，并依托村庄的熟人网络对知识进行传播，降低了村民对新知识的学习成本；另一方面能够结合当地特色文化和传统对外来知识加以修正改良，提高了村庄整体对知识的适应性效率。这不仅提高了治理效率，还不脱离村庄实际发展，切实做到治理方式因人、因时、因地的调整优化。

(五)主体市场化：规范正式治理工具

诺斯(2008)曾说，“非正式约束在现代经济中也普遍存在”。人民公社制度的废除和家庭制度的回归使中国传统乡村秩序得以复位，随之带来家族、宗族、村社公私关系以及一系列非正式制度回归(刘守英等，2018)。历来村民自治多以家庭制度基础演化出的非正式制度作为治理工具。非正式制度中虽有劳动人民智慧凝集的精华，亦有糟粕。例如，过度饮酒的习惯使村民安于现状，陷入不思进取的贫困陷阱中，影响村庄长远发展；村内宗族实力过于强大会对村支两委的选举造成影响；乡村拉帮结派现象层出不穷，混混与乡村权力沆瀣一气，合谋现象严重，使得乡村社会秩序动荡不安(夏柱智，2014);宗教组织势力死灰复燃，宗教精英支配村庄等等。在认可由非正式制度演化的自治形式的同时，乡村也需要科学化治理知识衍生出的正式制度将治理过程和治理工具规范化，建立健全“自治、法治、德治”“三治”结合的乡村治理体系，从而提高乡村治理效能。新型农业经营主体的市场化经济组织特性，有助于规范农业生产各个环节，进而带动乡村基层将成熟的乡村治理经验转化为正式的治理制度。

1. 土地流转市场规范化。

新型农业经营主体的首要特征是规模经营。实现规模经营一是要转入大量土地，二是要投入大量要素来提高生产率。新型农业经营主体在享受规模经营带来的高效益时，也要承担更多经营风险，土地集中需要多个小农户土地经营权的退出，提高了租赁成本、签约成本和监督成本；对劳动力、农机、技术和农业生产服务等固定资产的投入成本激增，如果从长期来看生产不稳定，资产投入容易“竹篮打水一场空”。因此，新型农业经营主体需要稳定的合约来确保其经营权的稳定，转入农地面积越大，对合约稳定性需求越高(邹宝玲等，2019)。流转合约是口头签订还是书面签订严重影响着合约稳定性(史清华，2009),因此新型农业经营主体更倾向于选择书面合约的方式。正式合约的签订一方面使基层干部在处理土地纠纷时有据可循，有法可依，减轻了基层日常矛盾调解的工作量；另一方面也维护了农户和新型农业经营主体间平等的合作关系，维持乡村秩序和谐稳定。当小农户意识到以正式的方式把土地租让给新型农业经营主体，不仅有利可图，还省心省力，自然更愿意将自家土地转出，形成规模经营和农地流转的良性循环。当大部分人签订过正式的书面合约，拥有签约意识后，小农户间进行土地流转时也会更倾向于选择书面合约。乡村治理工具逐渐由民间非正式过渡到强调正式和法治，治理效率大大提高。

2.金融借贷市场规范化。

土地流转适度扩大了经营规模，也引发新型农业经营主体更高的资金需求，融资过程推动了乡村信贷市场的规范。早期由于金融机构的下沉服务不到位、抵押制度不完善、农户缺乏正规抵押品等因素，农户往往采用非正规的信贷手段获取农业发展所需资金。2015年起，国家开始进相关政策改革，“三权分置”实现了农地经营权与承包权的分离，国家也提倡和鼓励将农地经营权作为抵押品进行抵押借贷，使农地经营权初步具备资本功能(罗兴等，2017)。可抵押的农地经营权显著提高了新型农业经营主体获取正规信贷的机会和意愿。截至2018年9月，全国232个试点地区农地抵押贷款累计发放964亿元，普通农户贷款额度由从10万元提高至最高50万元，新型农业经营主体的贷款额度由最高1000万元提高至2000万～5000万元不等(4)。国家“两权”抵押贷款试点政策，在为新型农业经营主体提供融资机会的同时，规范了农村借贷市场，减少了民间贷、高利贷等情况，借贷纠纷减少。同时进一步盘活了农村资产，缓解了“三农”领域融资难、融资贵的缺点，推进农业生产整体向好发展。

三、不同主体的乡村治理：历史维度的考察

中国的乡村治理可以分为国家对乡村的治理和乡村自我治理两个层面(赵一夫等，2019)。本节将梳理新中国成立70余年来乡村治理五个阶段的演化历程及阶段特征，讨论新型农业经营主体参与乡村治理的历史必然性。

(一)1949—1958年以小农化生产为主的“乡镇—组”治理

1952年土地改革将封建地主土地所有制改为农民土地所有制，随后中央政府在全国各地区建立农民协会，设立村级人民代表会议，逐渐形成村级政权，“村庄行政化治理”开启。土地改革和农业合作化运动将农民个体经济逐步转变为社会主义集体经济，形成“互助组—初级社—高级社”的经济组织，与农民协会、妇女会等其他村内组织一起治理乡村。乡村从以亲缘、血缘和地缘为基础构建的共同体转变为受国家干预控制，以集体产权为基础的经济共同体(项继权，2009)。国家政权下乡实现了对农村社会的重构和强有力的控制，将松散的乡村社会纳入国家现代化发展体系(赵一夫等，2019),确保国家能不断攫取农村资源。获得土地的农民虽然有极高的生产积极性，但分散、细碎的小农生产仍是农业活动的主要方式，农业生产率较低的状况难以扭转，无法对国家的工业发展和现代化建设提供充足的资源支持。

(二)1958—1982年以集体化生产为主的“政社合一”治理

在原有农业生产合作社的基础上，国家为了进一步落实“农业支持工业、农村支持城市”的战略，建立了人民公社制度。该阶段采取“党、政、经”不分的高度一体化管理模式，国家政权组织的权利集中和渗透能力达到了中国历史上前所未有的程度(刘守英等，2018)。乡级政权的组织功能与人民公社发生重合，因而失去了独立存在的必要性。人民公社逐渐取代原有乡政府，成为农村基层行政组织单位，并按分级确立以“公社—生产大队—生产队”为主的“社队制治理”(李增元，2014)。实践中，国家通过征收农业税和工农产品“剪刀差”,对乡村资源实行控制和汲取。政社一体下的组织化和集体化的治理模式虽然为国家工业化建设提供了部分基础保障，但由于其治理结构脱离了经济和社会生产力的发展水平，农业资源的利用率低，低效的小农生产方式掣肘乡村发展建设，无法完成集体高强度的生产目标。“政社合一”治理模式脱离了农村社会现实，剥夺了农民的私有产权和自由权，导致农村经济活力陷入低迷状态，阻碍了“三农”的发展。农民丧失自主思考和选择意识，生产积极性不高，整体处于贫困状态。最终“国家—人民公社”这一治理主体走向解体。

(三)1982—2006年以村民自治为主的“乡政村治”治理模式

为了打破桎梏，1978年安徽省凤阳县小岗村村民自发探索，“包干到户”开创了家庭联产承包责任制的先河，成为农业经营制度创新的里程碑。1980年，广西宜州和寨村村民自发成立村民委员会，率先在全国探索村民自治。1983年中央“一号文件”的下发标志着家庭联产承包责任制正式确立，家庭式小农生产方式回归。“乡政村治”的治理模式正是根据家庭联产承包责任制所确立的。这一阶段中国乡村治理的目标仍旧是汲取乡村资源促进工业化发展，国家将集体土地和生产资料以合约的形式承包给农户，对农村的资源汲取不再经过村级集体组织，管理成本降低。然而，家庭联产承包责任制下小农化生产模式难以改变。虽然农民拥有生产自主权，生产积极性大幅提高，但小农生产难以与市场形成有效联结，非组织化的特性抑制了农业生产效率。村集体组织只是名义上的“集体”,生产资源的实际使用者仍然是小农户，治理者无法对村内资源进行集体配置，难以为国家工业化建设提供充足资源支持。同时，由于中央对地方的监督机制不完善，部分乡村干部在国家权利的庇佑下，明目张胆“搭便车”,普通农民利益受到侵蚀，引发群众强烈不满。“乡政”的行政力量和“村治”的自治力量无法平衡，干群关系恶化。国家治理乡村的成本不断增长，乡村治理发展再次陷入囹圄。

(四)2006—2012年城乡一体化背景下的“乡政村治”治理模式

2006年，中央决定停止征收农业税，国家对乡村由资源汲取转变为资源输入，进入“以工促农、以城带乡”的新阶段。农业生产方式从小农生产开始向以农业产业化经营为主的规模生产过渡，以村集体经济组织为代表的的各类经济组织和社会组织不断发展壮大。乡村治理由原先的高度集权化和行政化，逐步转向适应市场经济要求的多元化。虽然国家通过取消农业税、两免一补、四项补贴等一系列政策对乡村进行反哺，但是由于未能厘清农村基层治理的多重社会网络(徐林等，2017),政策补贴、项目进村等资源下沉又诱发基层分利行为，乡村治理权利弱化。新的乡村治理机制尚未健全，不同主体间利益诉求不同，矛盾冲突涌现，国家、基层政府和农民三者之间利益和责任的连带制衡关系不平衡(陈锋，2015)。虽然在经济发达地区的农村基层出现了诸如乡贤理事会参与乡村治理的“新乡贤”治村模式，但大部分地区的新乡贤治理都没有达到预期目标。乡村治理问题层出不穷，无法得到解决。

(五)2012年至今，新型农业经营主体参与多元乡村治理模式

党的十八大以来，城乡发展不平衡成为中国主要社会矛盾，国家资源和政策以更强的力度向农村倾斜，乡村经济社会和外部环境产生巨大变化，为新型农业经营主体的发展和乡村社会治理带来新机遇。在土地“三权分置”改革的推动下，全国耕地流转面积大幅增加，其中流入新型农业经营主体耕地占比也节节攀升。如表1所示，2010—2021年，中国农地流转面积从1.87亿亩增加至5.57亿亩，流入新型农业经营主体的农地面积从0.58亿亩增长至2.88亿亩，占比从30.83%上升51.73%(5)。截至2021年7月，全国纳入家庭农场名录系统的家庭农场超过380万个，依法等级的农民合作社达到224.70万家，辐射带动近一半农户(6)。新型农业经营主体逐渐成为乡村中最主要的农业生产经营主体，以小农生产为基础，适度规模经营的现代化农业生产方式逐步确立。农地流转的正式合约量也随着流转规模的扩大而增加，全国范围内签订耕地流转合同数量从2009年的1713.85万份增加到2019年的5740.55万份，增长幅度达到234.95%。签订书面合同的耕地流转面积百分比也从53.18%上升至65.61%(7)。新型农业经营主体规模化经营的发展，有效推动农地流转市场的契约化和规范化，农地市场的规范化也大大降低了由流转土地而产生的各类纠纷。随着农村土地仲裁委员会体系的基本建立，2009—2019年，全国受理土地承包及流转纠纷案件率从1.38%下降至0.48%(8)。

表1 2010—2021年中国耕地流转面积与去向

项目

2010年

2011年

2012年

2013年

2014年

2015年

2016年

2017年

2018年

2019年

2020年

2021年

耕地流转总面积(亿亩)

1.87

2.28

2.78

3.41

4.03

4.47

4.79

5.12

5.39

5.55

5.32

5.57

流入新型农业经营主体的面积(亿亩)

0.58

0.74

0.98

1.35

1.68

1.85

1.99

2.18

2.31

2.43

2.83

2.88

流入新型农业经营主体的面积占比(%)

30.83

32.37

35.31

39.71

41.63

41.35

41.62

42.50

42.83

43.82

53.24

51.73

表2总结了新中国成立以来不同阶段乡村农业经营主体、治理主体和社会特征。可以看出，正是不断进行的土地改革推动了农业生产方式和乡村社会基础的变化，其中农地“三权分置”政策正是促进新型农业经营主体发展的关键。乡村社会关系、利益结构、市场结构和农民的思想观念和诉求的不断变化，对原有乡村治理主体、治理结构和治理方法产生浪潮般的冲击。若不适时调整乡村治理模式，必然无法向国家治理能力和治理体系现代化建设这一方针靠拢。因此，将以新型农业经营主体为代表的农业经营和社会服务组织纳入乡村农业现代化发展体系中，构建以基层党组为核心，新型农业经营主体协同参与的多元治理是历史所驱，亦是新形势下提升乡村治理效能、实现乡村振兴的必经之路。

图1 2009—2019年全国签订流转合同的耕地面积及百分比

表2中国乡村经营主体、治理主体及特征的历史演变

阶段

农业经营主体

乡村治理主体

社会及农业生产特征

乡镇自治时期(1949—1958年)

农业合作化运动下的集体合作经营

乡镇—农业合作化组织

国家政权下乡，乡村社会纳入国家体系，乡村自由度低；农业活动分散细碎，生产率低

人民公社时期(1958—1983年)

“三级所有—队为基础”的生产队

国家—人民公社

土地产权绝对公有化，集体化生产，一体化管理。农民私有产权和自由被剥夺，农村经济活力低迷

乡政村治时期(1983—2006年)

家庭联产承包责任制下的家庭经营

乡镇政府—村民委员会、多元主体初步参与

家庭联产承包责任制确立，小农生产方式回归；完善的产权制度和分配制度提高农民生产积极性，农业生产经营方式变革

城乡统筹时期(2006—2012年)

农村集体经济组织

村支两委—乡村能人，多元主体逐渐参与

农业税取消，城乡关系转变，国家治理重心下沉；农业产业化推动乡村社会主义市场经济发展

多元治理时期(2012年—至今)

新型农业经营主体

坚持基层党组领导下，多元主体深度参与

政策支持下多种适度规模经营兴起，生产率提高；新型农业经营主体逐步发展，奠定多元主体协同治理格局

四、新型农业经营主体嵌入乡村治理：问题与挑战

伴随着乡村经济、社会、服务组织的发展成熟，乡村治理权利逐渐向各类组织进行分配，基层治理需要通过与村内新型农业经营主体等组织的协商合作来完成。但受制于人多地少的基本国情，农村劳动力转移的长期性和新型农业经营主体发育的渐进性，现阶段完全寄希望于通过农地流转形成新型农业经营主体取代小农户来解决农业规模经营，优化乡村治理效能，带动乡村振兴，会面临效率风险、政治风险和社会风险等多方挑战(罗必良，2017)。因而新型农业经营主体与乡村治理协同发展还需警惕一系列可能会出现的问题。

(一)带动增收效果局限，村民贫富分化加剧

新型农业经营主体确实可以通过创新农业经营模式、优化农业投入结构、带动农户就业和提供农业生产服务等途径，实现村庄农业营收增加(Chamberlin等，2019;闵继胜，2018)。但在现实中，新型农业经营主体的发展对传统小农户的负面影响逐渐凸显(赵晓峰等，2018)。一是产权制度和治理结构不完善，资源无法均等的分配给每家每户，农民精英和基层干部更容易获得资源，精英俘获现象恶化了小农户的生存环境，经济发展空间被压缩；二是加剧了小规模经营主体的分化，尤其是对经营规模适中的中间阶层和种田能手产生不利的影响(徐玉婷等，2022)。因此，村庄内部容易出现“富者更富、穷者更穷”的不平等现象，这不仅打击了小农户参与规模经营的积极性，日益严峻的贫富冲突也更易导致低收入村民产生嫉妒、厌恶等负面情绪，进而激化村民间的矛盾冲突，引发利益纠纷，给村庄治理带来压力。

(二)雇工增多提升监督成本，劳动纠纷增多

规模化经营需要大量劳动力投入，新型农业经营主体一方面可以通过形成地方化的劳动力市场，直接吸收本村和附近村庄的劳动力从事农业生产；另一方面，还可通过促进农地转出来带动农民非农就业(楼栋等，2013)。相关产业链延伸提高了农民参与非农就业的概率(李江一等，2022),农业初级产品的加工、包装、销售等环节增加了第二产业的就业岗位，家庭农场衍生出的城市周边一日游、特色民宿和农家乐等旅游服务的发展，也带动了村庄第三产业就业量的增加。然而，现实中新型农业经营主体的发展和农民“再就业”机制并未实现融合，规模化经营中大量农业资本、技术和机械化的投入替代了劳动力，大型农场中小农户受雇佣从事农业劳动的概率显著降低(Nolte等，2017),部分小农户土地转出反而闲赋在家，劳动力供需匹配性差。剩余农村劳动力主要从本地农业劳动转向本地无正式劳动合同的雇佣劳动。无正式劳动合同的雇佣关系带来新的“委托—代理”问题：对于雇佣者来说，其难以对劳工的工作质量进行衡量和监督，劳动者容易出现“磨洋工”低效率劳作，这样不仅降低了新型农业经营主体的生产效率，还增加了雇主的人力成本和监督成本。对于受雇者来说，没有规矩不成方圆，非正式劳动合同难以在出现纠纷时保障其劳动所得，工资拖欠问题层出不穷。这既损害了农民的经济利益，打击了农民的工作积极性，又增加了基础劳动纠纷调解工作量。若不能妥善处理劳动纠纷事宜，雇主失信于村民，不仅会扰乱村内及周边劳动力市场秩序，后续其他新型农业经营主体的征地、雇工等事宜亦会陷入恶性循环中。

(三)村庄凝聚力降低，农村社会分层明显

在生产关系上，外来观念和思想的融入让农民的价值观更丰富，个体意识觉醒，组织集体淡薄，日常行为诉求也发生改变。在社会结构上，“非熟人”关系淡化了以血缘、亲缘、邻里和宗族观念构建的乡村社会网络，新型农业经营主体与土地流转户间的租赁关系、经营者与劳动者间的雇佣关系以及合作关系逐渐成为乡村市场化下的新关系。本村村民基于远近亲疏的考虑，会对外来者产生疏离感，难免对新型农业经营主体在本村的发展持怀疑和观望态度。市场化中信任是契约中的重要因素，在信息不对称的情况下，村民对新型农业经营主体没有信任，不仅会增加其在当地社会运作的成本，还会阻碍长久发展，甚至与当地农民产生利益冲突。由于主体间存在资源禀赋差异，新型农业经营主体与小农户形成了复杂的“吸纳—依附”关系网络，小农户依附于合作社和家庭农场，村庄依附于龙头企业，公司结构替代村庄结构成为乡村治理的新结构。农村社会阶层分化趋势加快，村庄凝聚力降低。

(四)权责界定模糊，多元治理成为形式主义

新型农业经营主体不仅是乡村治理的重要经济基础，其内部完善的组织结构和科学管理手段也是乡村治理科学化的前提。实践中，新型农业经营主体和村支两委虽然形成了职位互嵌，但职能划分不清晰。一方面，村支两委存有排外之心，对新型农业经营主体的发展存疑，也不愿意大权旁落，致使相当多经营主体管理者在基层空有职位，却无法参与到村庄的实际决策中，乡村多元治理模式形同虚设。另一方面，受到村庄权利过度干预的新型农业经营主体无法形成规范的内部机构和民主决策、管理和监督机制，企业化规章制度难以落实，导致主体运行权责不明，严重制约了主体的经济效益和社会职能。既不利于新型农业经营主体健康发展，也无益于村庄经济效益和科学治理。

五、新型农业经营主体嵌入下的乡村治理效能提升路径

随着农地“三权分置”的推进和逐渐完善的政策支持的落实，新型农业经营主体日益成为乡村社会新的经济引擎和组织形态。在适度规模经营下，新型农业经营主体对乡村和农民的经济带动效应显著，经济独立性显著促进了农民政治意识、法治意识的觉醒和思想的解放。新型农业经营主体还以其主体多元化、生产管理专业化和运营交易市场化特征，打破了乡村原有的熟人制社会网络，改变了乡村治理结构，为乡村社会治理带来新动能。因此，本文构建了一个新型农业经营主体视域下的乡村治理效能分析框架。系统阐述了新型农业经营主体的规模化、多元化、专业化和市场化是如何重塑乡村治理主体，丰富乡村治理知识并规范乡村治理工具。同时，多元主体自然融合了更全面的知识，也随之规范了乡村日常活动的方式，乡村治理过程得以规范，治理效能得以提升。新型农业经营主体的发展提高了乡村治理效能，乡村治理效能的提升进一步激活新型农业经营主体的发展潜力，这将是新时期乡村发展的重要特征，也是推进农业现代化和乡村治理能力现代化的必经之路。针对新型农业经营主体嵌入乡村治理面临的问题，应沿着以下路径提升乡村治理效能。

第一，完善帮扶机制，遏制村庄贫富分化。

要促进农业经营增效，减少贫富差距，激活小农经济活力，打破小农发展的桎梏，首先应激活新型农业经营主体的社会化服务功能。大力发展代耕代种、代管代收等社会化服务，提高耕地利用率的同时带动小农增收；鼓励乡镇建设综合性农业服务平台，这样不仅能够盘活新型农业经营主体的已有资源，提高其内部生产效率，还能为广大小农户提供就近、方便、快捷的农业生产社会化服务，带领小农户走上现代化农业发展道路。其次可以充分发挥龙头企业的带动作用，完善“公司+农户”“公司+合作社+农合”的组织形式，与小农形成利益联结，将其纳入现代农业产业体系(姜长云，2018),实现合作共赢。新型农业经营主体在经济上的带动效应并不是全覆盖的，容易出现“精英受益，小农受损”不公平现象，农民贫富差距扩大问题值得重视。要强调新型农业经营主体的社会服务功能，优化村庄内部资源配置，带领乡村整体富裕。

第二，培养契约精神，助力市场规范化。

新型农业经营主体的发展需要大量土地和劳动力，土地租赁与劳动供给极易出现纠纷，进一步出台政策规范劳动力市场和土地流转市场是当务之急。此外还要重视对农民的专业技能培训，提高生产率，减少“委托—代理”中的道德风险问题。新型农业经营主体发展过程中不仅要规范土地流转市场的合约签订，还要带头整顿乡村劳动力市场，与农民签订正式劳动雇佣合同，为农民提供劳动保障的同时也维护主体利益。其次，新型农业经营主体的发展壮大也需要人才支撑，在实践中可开展新型职业农民培育和农村使用人才培训，提升农民素质和农业技术(熊磊。2020)。在村内培育一批既有农业技术，了解本村情况，又懂科学管理的“新农民”。他们不仅成为辅助新型农业经营主体前期发育的主力军，也是日后潜在的务农大户。如此降低了劳动风险，也为村庄的后期发展提供人才储备。

第三，培育利益共同体，提高村庄“向心力”。

新型农业经营主体的外来性与市场化发展会改变村庄亲密的社会网络，社会凝聚力降低亦不利于乡村和谐发展。因此，新型农业经营主体应弱化自己掠夺乡村资源的“外来资本家”角色，在融入中强化“新村民”角色，肩负起与“原生村民”一样的社会职责，与村民建立起价值共识和利益共享的良性互动机制。首先，新型农业经营主体要认清与小农户协同发展的必然性，站在村民和村庄的立场思考问题，寻求利益共同点。其次要通过培训、宣讲等方法，将外来的知识、管理和技术优势传递给村民，让村民理性面对新主体的发展，提高村民的接纳度和参与度，形成发展共同体提高凝聚力；还可以积极参与乡村文化、体育、医疗等社会性基础设施的建设，对村庄进行适当“反哺”,赢得村民信任，提高主体声誉。最终建立乡村共同体，成为推进宜居宜业和美乡村建设，维护乡村稳定与社会和谐的责任人。

第四，明确治理权力，推进多元主体协同治理。

新型农业经营主体融入村庄治理的过程易面临来自“村支两委”的阻力，村庄难以形成规范的多元内部结构和治理体制。随着新型农业经营主体经济力量的增强和社会影响力的扩大，亟需转变社会对新型农业经营主体功能的认知。需要认同新型农业经营主体在乡村经济、政治和日常事务中的博弈地位，明晰新型农业经营主体在乡村治理中的共治地位和治理功能。在明确基层党组织在乡村多元治理中的核心领导地位的同时，要实现新型农业经营主体嵌入乡村治理的制度化。构建多元协同治理机制。在坚持基层党组织的领导地位的同时，利用好新型农业经营主体的专业性和科学性，给予其确切的民主决策权，使新型农业经营主体能够有权有序参与乡村治理，建成和谐融洽的多元乡村治理主体，提升乡村治理效能。

参考文献：略

作者：洪霓 于冷 上海交通大学安泰经济与管理学院

来源：《农业经济问题》期刊