一、案例背景：EOD模式让生态环境与产业发展互利双赢EOD模式，是生态环境导向的开发（Ecology-Oriented Development）模式的简称，是指通过产业链延伸、组合开发、联合经营等方式，推动公益性较强的生态环境治理与收益较好的关联产业有效融合，通过市场化运作、一体化实施、可持续运营，以产业收益反哺生态治理，以生态治理提升产业收益。这一模式是实现“两山”理念转化的重要途径，也是平衡经济社会发展与生态环境治理的关键。
2018年8月，生态环境部发布了《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》，首次提出“探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式”，此后，国家促进EOD发展的政策密集出台。
2022年4月，生态环境部发布《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，提出建立生态环保金融支持项目储备库，积极引导金融资金投入，加强金融对深入打好污染防治攻坚战的精准支撑，推进适宜金融支持的重大生态环保项目谋划。随着国家生态环保金融支持项目管理系统的建成，以及生态环境部与国家开发银行、中国农业发展银行、国家绿色发展基金等10家金融机构合作关系的建立，EOD模式的工作机制已较为完善。
近年来，生态环境部联合相关部门实施两批94个EOD试点项目，带动相关企业、金融机构等多元主体参与生态产品经营，破解生态环境治理融资难问题，取得明显成效。比如，江苏对EOD项目优先提供“环保贷”“环保担”支持，广西推出绿色金融产品“生态贷”，安徽、福建等省份对EOD项目予以绿色金融倾斜支持，优先给予要素保障。此外，多个省级生态环境部门积极推进生态环境治理项目融资，助力绿色发展。进一步健全生态环境治理的市场化机制，做好生态产品经营开发，更好地吸引社会力量参与，实现区域生态环境高水平保护和经济高质量发展的良性循环。
时至今日，EOD项目已实施5年。为持续推进EOD模式创新，2024年1月，生态环境部、国家发展改革委、中国人民银行、国家金融监督管理总局等四部门联合印发《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》，旨在通过生态环境治理项目改善生态环境质量，让生态优势转化为发展优势，实现产业增值溢价，将继续引导EOD模式规范实施，行稳致远。
良好生态本身蕴含着无穷的经济价值，能够源源不断创造综合效益，实现经济社会可持续发展。新征程上，以高品质生态环境支撑高质量发展，加快推进人与自然和谐共生的现代化，是我国进入绿色化、低碳化发展新阶段的必然要求。EOD模式通过生态环境治理，与收益较好的关联产业进行有效融合，提升产业开发价值，既能解决生态环境治理问题，扎实推进生态环境高水平保护，又能带动产业发展，将在经济发展和环境保护之间找到平衡点，推动实现生态环境资源化、产业经济绿色化，努力实现经济高质量发展。
二、案例引入：某银行首笔EOD模式项目贷款落地2024年2月21日，某银行滨海分行为南港工业区生态环境导向综合开发运营项目发放项目贷款5.15亿元，期限25年。该笔业务是某银行发放的首笔EOD模式项目贷款，也是该行服务生态文明建设、助力天津市“十项行动”见行见效取得的又一重要成果。
三、案例解析：某银行首笔EOD模式项目贷款业务分析（一）某银行EOD模式项目贷款业务分析1、产品要素
2、产品导向生态环境项目能够产生巨大的环境效益，但项目本身大多具有公益性质，不仅投入资金较大、回报周期较长，并且面临着收益率较低、融资较难等困境。为创新环境治理模式，提升环保产业可持续发展能力，EOD模式应运而生。在EOD模式项目中，以市场需求和产业发展为导向，以生态环境治理和产业运营为基础，通过创新驱动和市场机制，推动产业升级和区域经济发展。
3、业务趋势下一步，某银行将继续围绕天津市“十项行动”以及“三新”“三量”工作要求，主动开展绿色金融领域探索实践，加快布局绿色产业重点领域和薄弱环节，持续完善绿色金融产品和服务体系，在服务经济社会绿色低碳转型中持续擦亮绿色银行名片，为做好“绿色金融大文章”、全面推进美丽中国建设持续贡献天行力量。
（二）同业银行EOD模式项目业务实践
四、案例延伸：推进生态环境导向开发（EOD）模式试点项目的思考和建议（一）存在的问题1、泛化使用EOD模式的概念根据国家的相关文件，EOD模式有着严格的适用范围，具有较强的专业性，谋划EOD项目要符合生态主题、产业融合、增值反哺、一体化实施等基本要求。有的地区、申报单位没有正确理解开展试点的目的，以EOD模式试点之名，行项目融资之实；有的没有把握EOD模式的核心要义，将EOD视作万能框，各种项目都往里装；有的试图通过试点的名义，突破现行的一些政策限制。这些将EOD模式万能化、泛化使用的做法，没有对照分析是否符合相关要求，而是把精力放在了通过包装“打造”EOD项目以实现融资上，是错误的做法。
2、生态环境治理内容不匹配EOD项目的策划与实施必须坚持生态环境保护优先的原则，解决突出的生态环境问题是EOD项目的首要任务。项目选择上须注重生态环境治理的紧迫性和可行性，且应有明确的、定量的生态环境改善目标，通过改善生态环境，将生态优势转化为发展优势，为关联产业开发项目奠定基础。部分EOD项目实施内容中设定的项目边界范围过大，环境问题提出过于笼统，提出的主要环境问题不突出、也不紧迫，生态环境治理内容选择上仅考虑了地方近期拟实施的与生态环境沾边的项目，而非解决突出环境问题的项目，治理目标也未定量，治理目标与实施治理工程效果不匹配，这些均不符合EOD模式的基本要求。例如有的EOD项目借生态环境整治之名，花大气力投资搞景观建设，项目建设与当地生态环境改善目标之间关联性不大。有的为包装项目，做大项目投资、拼凑项目数量，如将水利部门的防洪排涝工程，文旅、市政部门实施的景区环境改善提升工程等均纳入项目范围考虑，这些均是不可取的。
3、生态环境治理与产业开发项目关联性不强在解决突出环境问题的同时，EOD项目的另一个要点是融合共生，强调的是相互支撑和收益反哺的关联产业开发项目，关联产业应对生态环境质量有较高的依赖性，生态环境质量的改善要对关联产业开发具有明显的价值提升作用。有些申报单位出于融资的需求，在申报过程中随意搭配生态环境治理和产业融合项目，并未考虑二者之间的关联性。有些地区在申报时，盲目效仿申报成功的案例，并未切实考虑当地实际情况是否匹配、可行等问题。在后续的运营实施环节过程中，产业与生态项目融合度不高，导致产业的收益无法弥补生态修复支付成本，影响EOD模式实践的积极效果。
4、产业开发项目收益测算虚高部分EOD项目在策划阶段，为实现成本与收益的平衡，在测算时对可产生收益的部分未进行合理测算，导致测算结果不可行。即使项目通过评审顺利入库或顺利融资，在实际推进过程中，由于产业培育和产业导入往往需要一定的时间才能见效，测算虚高会导致项目的整体投资回报周期变长，不仅影响了开发主体实施EOD模式的积极性，同时，搭配关联产业对生态治理的反哺作用也会大受影响。
5、违背一个市场主体一体化实施的原则EOD项目实际推进过程中，可能存在地方政府不够重视、心存侥幸心理的现象，认为已入库项目，后续实施监管不会那么严格。部分项目并未将生态环境治理与关联产业开发作为一个整体项目，切实由一个市场主体一体化实施，而是推进过程中，不同子项目内容割裂实施，投资建设与运维经营未采用一体化方式实施。这样不能保证所有的成本和收益都在一个实施主体中，无法确保EOD项目增值反哺的可行性。
（二）存在的风险1、特许经营权取得的合法合规性风险在项目实践中，多数地方政府并未按照规定“公开竞争引入生态保护修复主体”，而是以授权的方式直接确定本级地方国企为项目实施主体，存在实施主体合规性问题。同时，EOD项目实施范围内存在着较多的特许经营事项，如：砂石等自然资源使用权，污水、供水、光伏等特许经营权，林业碳汇权等，如未采用竞争程序选择项目实施主体，则存在违反招投标法或政府采购法以及违反公平竞争原则的问题，其合规性也存在问题。
2、新增的隐性债务风险EOD项目申报主体为政府，应属于政府决策实施的项目，但项目资金用途为公益及经营性一体化实施的项目，而非仅为公益性项目；偿债资金的来源为市场化项目的经营性收入而非来源财政收入，从以上特征可以看出EOD项目并不具有隐债风险特征。如果EOD项目在实施过程中没有严格依法依规实施，或出现仅实施环境治理项目，未实施或未能有效实施产业发展项目，从而导致项目自身收益不足或缺乏收益的问题，则政府就可能要承担偿债责任，或者对项目收益不足部分由政府承担补贴责任，此种情况下，就会使得EOD项目存在隐债风险。
3、项目完成质量不高的风险一体化开发是EOD模式的基本要素，由于生态环境治理项目专业要求高，综合性强，再加上产业开发，行业跨度极大。这就对参与EOD模式项目的投资开发主体的综合能力和专业化程度要求极高，项目开发的主体不仅要在生态环境治理方面具备较高的专业化水平，还要具备足够的产业开发能力，能满足从概念规划、产业规划、项目策划、工程施工、产业招商和资产运营等开发全周期的一体化实施要求，确保项目高质量建成落地。从此前已实施的EOD模式项目来看，专业化的生态环境治理企业往往欠缺综合开发能力，而具备综合开发能力的主体却又不具备成熟的生态环境治理项目的经验，可能会存在因综合治理与开发能力不足导致项目完成质量不高的风险。
（三）对策建议1、建立多部门协同推进机制EOD试点项目通常集成了生态保护修复项目、环境基础设施项目、产业发展项目、旅游开发项目，项目的成功落地既需要谋划、开发、建设、运营全过程的统筹，往往也面临着空间规划调整、土地指标占补平衡、能源“双控”等政策约束，需要多部门的协同推进、多要素保障、多种政策工具的协同实施。建议由发展改革委、自然资源、生态环境等部门共同牵头负责，财政、文旅、水利、科技等部门协同配合，统筹产业、土地、环保、信贷、财税等多方面的政策，系统考量EOD项目的必要投入与合理回报，创新激励机制、支持政策和投融资模式。
2、做好项目前期构建及规划EOD项目开发作为一项新政策、新事物，专业性较强，有的地方在谋划项目时，普遍存在“不会报”“报不好”等情况。建议相关部门共同组织对已纳入试点、已入库的EOD模式项目推进情况进行调研，重点了解EOD项目推进过程中存在的问题和困难，针对性地进行分析研判、提出解决办法。在调研的基础上总结成功经验与教训，认真梳理试点过程中存在的共性问题，及时研究调整完善相关政策，深入推进试点工作。同时充分发挥工程咨询机构、高校、科研院所等智库作用辅助科学决策，加强项目建设的前期调研，强化可行性论证和风险评估，强化对环境绩效、产业融合、收益覆盖和一体化实施的可行性论证，筑牢EOD项目可落地基础。
3、合理控制EOD试点项目规模当前试点阶段，国家要求地市级项目投资总额不高于50亿元，区县级不高于30亿元，按20%的比例折算，地市级项目需要筹集资本金10亿元，区县级项目资本金筹集也需6亿元。同时，在项目建设运营初期，生态保护及治理、基础设施建设需要大量的资金净投入，此时产业发展未形成一定规模，很难对公益性、半公益性的生态环境治理项目进行反哺，需要项目申报主体用自身的现金流予以补足。当前经济条件下，部分申报主体承载能力有限，项目现金筹集难度较大，这是各试点项目进展缓慢的最重要因素。建议在EOD项目策划阶段，邀请金融机构提前介入，进行“肥瘦”项目建设内容、搭配比例、投入与产出的平衡测算，征求金融机构的意见和建议，以项目融资落地为导向统筹谋划项目，切勿规模贪大，确保EOD试点项目顺利开展。
4、强化项目建设风险管控2020年国内开始试点推广EOD模式，可供风险管理研究的案例少，多数项目基本处于“边实践、边摸索”阶段，与传统城市开发模式相比，缺乏成熟规范的风险管理体系。建议加强对入库项目的跟踪调度，定期调度项目的进度情况，重点关注项目用地手续是否落实、前期手续是否齐全、招采过程是否合规、融资是否到位、项目是否按期建设等方面，及时发现项目推进中存在的问题，积极寻找解决路径，推动EOD项目尽快落地。
5、尽快建立绩效考核机制当前EOD模式并未对项目预期效果形成合理的检验方式，同时国内也还未对环境提升形成统一且权威的指标体系。建议尽快构建包含生态、环境、经济等因素的绩效考核体系，建立相应评价指标对EOD项目的预期效果进行合理检验，保证EOD项目实施真正有成效、发挥预期作用。
五、案例指引：我国商业银行EOD模式项目业务发展建议（一）出台专项政策指引，加大对EOD项目的支持力度EOD项目有其自身的特点，项目涉及内容多，尤其是产业导入的专业性非常强，建设内容中有较高概率涉及经营性资产的建设运营。一是建议研究制定EOD模式的专项政策，针对EOD模式的特点形成针对性较强的操作指引，明确EOD项目办贷要求和要点。二是出台专项政策，进一步强化银行对生态环保EOD项目的支持力度，提高各级行对EOD模式的营销强度，同时做好规范运行和风险防范。三是EOD项目既有单独立项，也有打包立项的情况。建议通过专项政策或打捆打包贷款模式有关管理办法，对多个立项形式的EOD项目建立政策上的有效支撑。
（二）完善支持EOD项目营销产品，匹配充足的权限生态环境建设与保护贷款是最适合EOD项目的营销产品，但其属于自营性贷款科目，面临业务考核要求。目前EOD项目一般视建设内容围绕什么领域，来考虑使用哪种营销产品，主要通过改善农村人居环境、城乡一体化等贷款产品进行支持。一是建议争取监管部门支持。银行应加大对生态环保领域支持力度，适时推动将生态环境建设与保护贷款由自营性产品调整为政策性产品，或者参考国储林贷款，将生态环境建设与保护贷款视同政策性贷款进行考核。二是是优化利率定价。EOD目前市面上比较优质的政信类项目模式，影响力广泛，社会效益明显，具有能够实现项目内部自平衡的特点，承贷主体基本都是当地比较好的国企，地方政府能够提供较多资源支持，银行也面临比较激烈的同业竞争。建议对于EOD项目，在纳入重点项目、重点客户等方面给予一定程度的支持。
（三）分析EOD模式内在特点，注重风险防控EOD模式作为一种创新性的项目组织实施方式，现阶段应积极支持，配合政府推动更多EOD项目落地实施，但也不能忽视风险。EOD模式虽提出时间较早，但运用推广时间并不长，EOD模式周期较长、产业导入、一体化实施等特点，形成其特有的风险。近期推动实施的项目尚处于建设期，一旦发生风险性事件，应对经验相对不足。银行应注意在项目实施过程中加强常态化风险监测和质效监测，重点跟进掌握其环保项目治理效果、产业项目落地效果，加强与实施主体联动，及时掌握各子项目进展及存在的问题，加强与地方政府沟通，协调政府开展EOD全过程监管，做好风险管控。
（四）推广优秀案例，发挥示范带动作用一是选择一批实施效果较好的EOD项目，对项目类型、建设内容、运作模式及支持成效进行深入剖析，归纳提炼好的经验做法，形成更多可复制可推广的支持EOD项目样本案例。二是搭建项目交流机制，在银行系统内外广泛宣传支持的项目，开展宣传推介活动。三是各地分支机构在总结示范项目经验的基础上，积极配合当地政府推进EOD项目的谋划与实施，助力高质量开展EOD金融支持工作。
