秦之郡县制度和周之分封制度重要区别之一，在于中央将统治触角深入到地方。秦朝由于郡县制度的实行，地方的统治必须通过中央直接掌控来实现，这些官僚是根据一定的规则和程序由国家选拔的。这些官僚的身份类似于周代贵族体制下负责封君家族内部事务的家臣。

在 讨 论 秦 代 地 方 职 官 选 任 之 前，我们首先要界定秦代地方职官的范畴。对这一问题，《汉书·百官公卿表》有比较明确的记载：“吏员自佐史至丞相，十二万二百八十五人。”这就是说，从佐史到丞相都是汉代国家承认的吏员，既有号称万石的三公，也有斗食小吏，他们都排列在国家禄秩等级秩序中，由国家支付报酬。在行政实践中，对国家吏员的认定也以此为标准。

《尹湾汉墓简牍·东海郡吏员簿》登记的东海郡吏员，包括郡县长吏和属吏：太守、太守丞、卒史、属、小府啬夫、县令长、县丞、县尉、官有秩、狱史、官啬夫、乡啬夫、游徼、牢 监、尉 史、亭 长；也 有 侯 国 吏 员：侯 国相、丞、侯家丞、仆。 概 言 之，这些吏员包括了从 佐 史 到 太守。

在这些官员中，属吏和定员数的差别很明显，属吏的实际人数远远超过定员数。 这些编外吏员与其他胥吏一样在为国家机器的正常运转而工作，但显然不在国家职官序列之中。

汉初国家要计算官吏俸禄和行政运转成本，如东汉桓帝时，为孔庙增设百石卒史就需要经过司空、司徒核查，皇帝批准，地方官确定人选后再上报司空府这样繁冗的程序。

随着里耶秦简陆续公布，以迁陵县为个案，秦代吏员的设置已经浮出水面：长吏三人当指令、丞、尉。官啬夫狭义上负责管理县中各机构，乡啬夫的职责是辅助官啬夫。校长和牢监则是警察、监狱 机 构 的官吏。这些职官构成了秦迁陵县对当地社会进行统治的基本架构。

《二年律令·史律》记载：“迁陵丞欧敢告尉……前书已下，重，听书从事。”

秦和汉初的校长到了西汉中后期改称为亭长，游徼、邮佐等。可能秦时未设，除此以外，二者职官大类基本相当。这反映了秦和汉代地方吏员设置类型一脉相承。从统计数字看，迁陵县官吏满额为103人，除去因临时公务不在署的官员外，尚有15个缺额。

在秦朝，由于郡县制度的实行，各封君的间接掌控已经不再是地方统治的主要手段。秦朝是初次直接统治如此广袤的疆土，因此君王需要一支符合标准模式选拔出来的官员队伍，以确保自己的统治意志得以贯彻。这支队伍必须符合统治者的需要，能够有效地管理和控制地方。

“史”是一种专门行政技能，从张家山汉简《二年律令·史律》看，对 “史”的培养和选拔都有专门的法律规定。因此在统计劳绩过程中也要参考其任官经历，是选任时需要关照的方面。无论何种史官，职位呈现出上升的趋势，乡史和田部史还是县中属乡和所辖机构的史，而令史则是直接归属县令的史，地位自然要高于前者。

秦与汉初史与佐还有一定差别，史的身份世袭，而县之稗官和田、乡部的佐，不具备史的身份。只有经过考试认定为史的人数不足时，太史和郡守才会提拔资深的佐为史。可能也正是这种差别，造成秦朝的两位官吏在成为司空曹和斗食啬夫前，分别沿着 “史”和 “佐”的路径发展。

秦律中也有选官身体素质要求的表述，即使成年了，若选官要担任佐官则必须身体强健，也要有足够的体力和社会经验够胜任职位。

《秦律十八种·内史杂》记载： “除佐必当壮以上，毋除士五新傅。”

睡虎地秦简 《语书》是南郡守颁布的一条文告，其中提出良吏的标准有人行政素养。县级长官，是县令或县丞是选任官吏时的推荐人，秦时就有县令推选狱史上任的例子，推选的原因是狱史在侦缉处理案件时发挥了很大作用，且年、资、能力已经达标。这种推荐还有一层保任的意味在内。除此之外，在职位出现缺额时，也是由县丞提出人选。

如简中 “日备”，《校释》称其义为 “期满”。这条简虽然残缺，无法知道其完整含义，但大致是说因为迁陵县某官佐任职期满，由 欣来补任。从行文看，迁陵丞向上请示。文中后面提到尉曹，是因为秦代的尉有置吏权。

秦朝县级属吏的选拔，大约是由负责民政和行政事务的县丞综合考虑各种因素，提出人选，向郡级申请，而尉则履行最终置吏权力。只有经过尉这一道关口，才算正式任命。

这几条律文反映了秦代官员的选拔方式之一是保举制度。保举制度有三个重要的规定：第一，规定了哪些人不能被保举；第二，保举人必须符合一定的资格要求；第三，被保举的职位对保举人的身份也有规定。此外，秦朝还通过官吏的教育来传达这种理念。

《里耶秦简》中频繁出现守丞和某官守，形式上和汉代试守一样。其性质还是临时代理。 这大概是因为当时制度不完善，或者合格的吏员供不应求，增加试守期会加剧这一矛盾。

关于里典的任命，从申请任命流程看，也是经过申请、批准这样的程序，和其他官吏的选任似无差别。《东海郡吏员簿》中记载的里典与邮人连称，二者身份相似。其他官吏是县丞或县啬夫等保举，向上级申请，而里典和邮人则是乡吏提出申请，由县丞直接就处理了。

秦朝的职吏常常因为徭使、未有新吏补充，经常会出现难以应付日常工作的情况。为什么官吏来源会如此匮乏呢？从 《里耶秦简》看，主要是能控制的当地人口数量少。迁陵原为楚地，秦征服其地不久，新建立的户籍登录当地人口不多， 难以在当地选出足够的官吏，所以简文中有一些官吏籍贯属于外地。

《里耶秦简》记载：“县毋敢包卒为弟子，尉赀二甲，免；令，二甲。”

简文中涉及官吏包括县长吏、官啬夫、乡吏三个方面，代表了迁陵县吏员的各个层级。他们均来自外县，说明这种现象并非仅仅存在于某一特定官吏群体，而是本地出身吏员严重不足所致。

当时法律也有类似的规定，也就是说，原则上要从本县任用官吏，但如果能有保任的，也可以从外地人中产生，这正是选官制度面临窘境的真实写照。

战国时期的秦国通过征战统一中国，然而在新领区的政权建设方面，却难以跟上统一的进度。这是因为配置足够熟悉秦国法律制度的地方基层吏员需要时间来培训，不可能一蹴而就。

比如在当时的信息条件下，政令的上传下达主要依靠文书行政，文字的统一为其基础。而战国时期，秦国同东方六国的文字差异明显。

为了解决新占领区政权建设缓慢的问题，秦国只得采用了从外地调任官吏和降低选拔标准的办法。然而，即便如此，秦国仍然难以为新地提供足够熟悉行政业务的基层官吏。

秦实行的这套地方官吏选任制度，尽管受历史条件限制还未达到应有的效果，但因其具有合理性的一面，被之后的汉朝继承并加以改善。比如按功劳升迁是基层吏员上升的主要通道，又如武帝之后，察举制度是选拔官吏的重要方式。可即便如此，劳绩功绩依然是地方官吏升迁的主要途径。

《东海郡下辖长吏名籍》记载了县长吏升迁 为 东 海 郡 县 长 吏，可见秦朝的官员以 功 次 为升迁的参考，它占全部升迁途径的43%，比例最高。 而所谓功次，从西北汉简看，大多是由日常劳绩累积起来的

在这一功劳案中，除了和秦简一样记录年、资以外，对其能力品德的书写有 “能书会计治官民颇知律令文”，仅提到其行政能力，并没有对其道德品质的描述。这种缺失大概是因为 “德”的标准为软指标，在现实选官过程中不易操作。

秦的地方官吏选拔体制经过汉代的改造，更能选拔出适应地方社会统治的基层吏员，提高了行政效率。

《二年律令》

《里耶秦简》

《史书》